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 欧债危机与欧盟财政一体化新动向 

欧债危机发生两年多来,尽管欧盟及国际货币基金组织(IMF)等机构进行了多种尝试,但在确保欧元区金融稳定,保持经济增长,同时阻挡危机扩散方面取得的成效并不如预期。如何解决欧盟货币统一而财政分化的体制矛盾,成为一个绕不开的难题。201231-2日举行的欧盟春季峰会上,除英国与捷克之外的25个欧盟成员国领导人正式签署新“财政契约”,标志着欧盟向更加紧密的财政一体化迈出了重要一步。而真正实现财政一体化,还需要欧盟各成员国做出更大的努力。


一、欧债危机向核心国家蔓延,凸显欧盟财政一体化紧迫性



2011年起,欧债危机向欧盟核心国蔓延态势愈加明显,德国、法国及英国等国经济状况均因此受到不同程度影响,加快财政一体化的紧迫性日益凸显。


(一)欧盟核心国家经济增速放缓


德国:一度在2010年创下20年来GDP最高增速3.6%,实现经济强劲复苏,却在2011年第4季度出现负增长-0.2%。德国是欧元区最大经济体,其经济下行无疑加剧了市场担忧。随着全球需求下降以及欧元区各国财政紧缩政策的相继实施,2012年德国经济增速较之去年的3.0%将有所放缓,或下降为0.6%2013年才可能回升至1.8%


法国:2011年第1季度经济环比增长0.9%,至第2季度,GDP环比负增长-0.1%;第3季度,虽环比增长0.3%,却仍然低于此前预期;第4季度,法国经济虽意外扩张0.2%,使其免于在2012年第1季度陷入衰退,但201112月时,法国企业信心已降至两年半来最低点,制造业也出现收缩。法国统计及经济研究所(INSEE)与欧盟都曾预测,2012年第1季度法国经济增幅为-0.1%,两者对第2季度经济增速预测分别为0.1%0.0%;经济发展与合作组织(OECD)则预测第2季度法国经济将收缩0.5%


英国:由于制造业与建筑业产值下降且商业投资减少,2011年第4季度GDP环比下降0.2%。欧债危机久拖不决,英国工业生产及企业投资收缩,导致该国2011年第4季度GDP下滑0.2%。今年2月,英国国家统计局将该国2011年经济增速从初步估算的0.9%下调至0.8%IMF则将其2012年经济增速下调至0.6%29日,英国央行表示,英国主要出口市场增速已现放缓迹象,若新经济刺激政策不出台,短期内经济增速前景较为疲软。



(二)部分国家国债与同期德国国债收益率差攀升



除德国外,2011年主要欧元区国家国债收益率均有所上升。



2010年末,法国10年期可替代债券(OAT)收益率指数与德国国债(BUND)收益率指数差仅为45个基点。随着欧债危机的蔓延,2011年夏季,法德两国10年期国债收益率差升至80点;119日,虽然彼时两国同样拥有AAA最高主权信用评级,10年期国债收益率却进一步扩大至147点,创1997年来最高水平;1116日,两国10年期国债收益率差陡增至200个基点,为1990年来最高位,表明投资者已不再将法国国债视为避险资产。



无独有偶,欧债危机不断恶化,奥地利当时的AAA评级也变得名存实亡。201111月中旬,奥地利国债与同期德国国债收益率差猛涨至184个基点。


芬兰及荷兰是欧元区中少数财政、经济状况较为良好的国家,且都拥有AAA主权信用评级,然而,20111115日,荷兰国债与德国国债收益率差升至62个基点;芬兰国债与德国国债收益率差达到70个基点,均逼近2009年创下的欧元时代最高值。




(三)主权评级屡遭下调


由于欧元区整体信用出现问题、欧盟领导人处理危机仍存在分歧以及2012年欧盟经济衰退的可能性增加等因素,2011125日,国际评级机构标普公司将包括德国、法国、荷兰、奥地利、芬兰及卢森堡6国在内的15个欧元区国家主权信用评级列入负面观察名单。2012113日,标普宣布,欧元区出台的政策尚不足以遏制债务危机进一步蔓延,下调法国等9个欧元区国家的长期主权信用评级,其中,法国与奥地利长期主权信用评级均被从最高的AAA级评级下调至AA+,直接导致116日欧洲金融稳定基金(European Financial Stability FacilityEFSF)信用评级被下调至AA+


2012127日,惠誉公司宣布,分别下调欧元区第三大经济体意大利及西班牙主权信用评级两级至A-A,同期主权信用评级遭到下调的还有比利时、塞浦路斯及斯洛文尼亚。惠誉警告称,持续的欧债危机将进一步危害这些国家的融资能力。



由于欧元区所进行的财政与经济结构改革仍存在诸多不确定性,且处理欧债危机所需资源不能确保及时到位,穆迪 213日宣布,下调意大利及西班牙等欧元区6国主权信用评级,同时将法国、英国及奥地利3国评级展望定为负面,以反映欧债危机给这些国家带来的金融与宏观经济风险。




(四)欧盟整体表现欠佳


2011年第3季度,欧元区及欧盟GDP环比增速分别为0.1%0.3%,第4季度,则双双较上季度收缩0.3%2012223日,欧盟委员会预计,今年初欧元区或再次陷入衰退,而全年经济也可能下滑0.3%,或面临温和衰退;欧盟经济增速或与2011年持平。经济低迷已直接影响到欧元区及欧盟的就业情况,2011年欧元区及欧盟失业率始终处于9.5%以上高位,且今年以来均在10%以上,创下历史新高;青年失业率攀升成为困扰欧元区及欧盟的一大难题,据统计,2011年第3季度,欧元区及欧盟青年失业率分别为20.8%21.3%,第4季度则分别上涨至21.5%22.1%



二、欧债危机对促进欧盟财政一体化形成倒逼机制


欧元区的制度设计缺陷是导致欧债危机爆发的主要原因之一,但同时也加速了欧元区财政一体化的步伐。



(一)欧元区自成立至今,始终未建立退出机制


欧元区的建立有其自身的法律基础,即《马斯特里赫特条约》(简称《马约》)以及《稳定与增长公约》。上述两个法律文本并未对退出机制做出相关规定或解释。而任何成员国的退出,也无异于向世界传递欧元区面临崩溃的信号。


对于是否需要退出机制,欧元区内部历来存在不同声音。欧债危机不断恶化,有成员国再次尝试建立退出机制。20111115日,德国基督教民主党联盟曾投票赞成为欧元区建立一种“自愿”退出机制,受欧债危机影响相对较小的北欧国家也曾表达建立“核心欧元区”的意愿。但是,目前欧元区各成员国对此依然存在分歧,欧盟委员会主席巴罗佐也认为,深化区域内经济一体化不应以分裂欧盟为代价。此外,退出机制一旦建立,将不仅希腊一国退出欧元区,这对众多欧元区成员国及其整体的金融、经济及社会稳定都将造成严重威胁。



(二)《马约》严格的趋同标准仅适用于德法等发达国家



1999年欧元区成立时,申请加入的国家需达到5项“趋同标准”(convergence criteria)方可获准加入,分别是:年度赤字率低于3%;政府债务GDP占比不得超过60%;通胀率不得高于3个最佳成员国通胀率1.5%;长期名义年利率不超过上述3国平均长期利率2%;至少两年内汇率波动幅度在2%以内。这样严格的趋同标准固然有利于维护欧元区成员国财政可持续性及经济稳定增长,但鉴于各国经济结构与发达程度各有不同,趋同标准并非对所有欧元区国家都适用。比如,希腊最初因不能达到赤字率与政府债务GDP占比两项要求而被排除在外,2001年在高盛的帮助下才得以加入欧元区。此后,希腊依然未采取有效措施削减赤字及政府债务,爆发债务危机已成为必然。


(三)财政刺激成为主要手段但财政监管乏力


欧元区货币政策由欧洲央行统一制定,而《马约》第105条规定,欧洲央行的主要任务是保持欧元区物价稳定,这就使得一方面财政政策成为欧洲央行货币政策的辅助手段,而另一方面,欧元区各成员国只能通过财政手段刺激经济。在美国次贷危机引发的金融危机中,为减小本国经济受到的冲击,欧元区成员国纷纷出台大规模经济刺激计划,导致一些国家赤字率上升,财政状况恶化,为欧债危机埋下伏笔。此外,虽然《马约》对赤字率等指标提出明确要求,却并未形成相应监督机制,也未规定具体处罚措施,无法形成激励和约束。


另外,值得注意的是,欧元区解体不符合各成员国的共同利益,所需耗费的经济与社会成本也将是巨大的。显然,解体并不能解决欧债危机,更不符合欧元区成立的初衷。只有对现行机制进行更深层次的改革,推进欧盟财政一体化,才有可能从根本上改变现状,推动欧盟健康发展。而欧债危机的爆发,从某种程度上推动了欧盟财政一体化的新进程。


三、欧盟财政一体化进展



建立欧盟财政部的提议由来已久,曾经担任欧盟委员会主席的罗马诺·普罗迪(Romano Prodi)以及欧洲央行原行长特里谢均多次表示,欧洲需要统一财政,成立共同财政部。随着欧债危机的蔓延,越来越多欧盟成员国开始认同,只有建立财政联盟,才能摆脱欧元区货币统一而财政分化的制度缺陷,使欧洲走出主权债务危机的泥潭,进而实现可持续增长。


(一)EFSF部分实现了“欧盟财政部”的发债职能



为维护欧盟成员国金融稳定,欧元区于20105月成立了临时性机制EFSF,成立初期资金规模为4400亿欧元。EFSF采用公司制,以欧元区成员国信用作为抵押发行债券融资,向申请援助并得到批准的欧元区成员国提供紧急贷款。2011126日,为向爱尔兰提供援助,EFSF首次发行了50亿欧元债券,投标总规模为445亿欧元,得标利率为2.89%,仅略高于同期德国国债收益率。2012116日,标普将EFSF信用评级从最高的AAA下调至AA+,但EFSF依然于117日成功发行15亿欧元6个月期限债券。31日,欧元区财长会议批准EFSF发行债券为希腊债务置换筹集资金。


从救助手段看,欧债危机下应运而生的EFSF已经在通过发债来执行部分欧盟财政部的职能。根据130日欧盟特别峰会上做出的决定,欧元区永久性救助机制,即欧洲稳定机制(European Stability Mechanism, ESM)将于今年7月提前1年启动,与EFSF并行,直至后者于20137月停止运行。330日,欧元集团宣布将EFSFESM的总体放贷上限从此前的5000亿欧元上调至7000亿欧元。


(二)财政契约强化了“欧盟财政部”的监管职能


2011年冬季欧盟峰会前夕,法总统萨科齐及德总理默克尔曾提出,通过修改《里斯本条约》强化欧盟特别是欧元区财经纪律。但是,这一提议短期内难以获得全部成员国支持,欧盟领导人决定通过制定新“财政契约”加快财政一体化。201112月举行的欧盟峰会上,除英国与捷克外的25个欧盟成员国就缔结新“财政契约”、加强财政纪律达成一致。


2012130-31日的非正式峰会上,25国通过“财政契约”草案,所有缔约国都将遵守更严格的财政纪律,并将控制财政赤字与公共债务的条款纳入本国宪法或其他具有最高效力等级的法律中。


31-2日的春季欧盟峰会上,25国正式签署《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》,即“财政契约”。若欧元区12个成员国立法机构批准,“财政契约”获得通过。根据财政契约,欧元区成员国及其他愿意加入的欧盟成员国将接受更严格的财政纪律监管,欧盟最高司法机构欧洲法院将有权对结构性赤字超过GDP0.5%的成员国进行处罚,罚金最高不超过该国GDP0.1%。目前,“财政契约”已获得12个缔约国批准,爱尔兰将于531日就欧盟新财政条约举行公投


财政契约的签署表明欧盟领导人从制度上解决债务危机的决心,欧元区也向着更紧密的财政一体化迈出关键一步,同时也为解决、改进经济增长和实现财政可延续性带来了更好的远景。


四、欧盟财政一体化前瞻



(一)财政一体化已取得实质成效


欧债危机的爆发主要源于欧元区统一货币而未统一财政的制度性缺陷。在欧元区内部各国经济发展不平衡的情况下,缺乏财政联盟及有效的经济治理机制,导致了对各成员国的财政监管乏力,同时欧盟也缺乏有效的危机救助机制,这样的货币联盟必然是不稳定的。虽然此前多位欧洲领导人呼吁欧盟财政一体化,但欧盟内部始终未达成一致性意见,直至今年31-2日的春季欧盟峰会上,新“财政契约”才得以签署,这将在一定程度上改变一些成员国负债经济的增长模式,使加快财政一体化及加强财政纪律取得实质性进展。财政契约的签署,这是欧盟为了“治本”采取的自救措施,凸显了欧盟解决欧债危机的勇气和决心,短期内有助于重塑市场对欧盟的信心,从长远来看则有利于加强欧元区财政一体化与经济治理。



(二)财政一体化仍需时日



“财政契约”虽已签署,但这只是遏制欧债危机蔓延的第一步,况且,其批准和执行情况还有待观察,外界对于违规国家的处罚能否推行下去也持怀疑态度。从财政契约内容来看,虽然自动惩罚机制等条款都将被纳入各成员国宪法或最高层级法律之中,具有一定强制性,但仍有一些内容相当民主,比如对于违约国家的惩罚需由各成员国投票决定,这可能会让条约的执行力大打折扣。


此外,从目前来看,欧盟内部对于建立财政联盟的政治意愿仍存在不确定性。德国希望借欧债危机带来的改革契机整顿财政纪律,压迫相关国家部分让渡财权,以逐步实现欧洲一体化的设想,进而实现坐镇欧盟老大的夙愿。欧元区第二大成员国法国虽然支持欧洲一体化,但很大程度上却是出于制约德国考虑,在欧洲一体化的目标上始终与德国存在较大分歧。作为欧盟经济大国,英国不仅始终未加入欧元区,且一直在财政契约问题上与绝大多数国家背道而驰。尽管英国经济早已失去世界霸主地位,但其影响力仍不容小觑。如何从中协调,说服英国也是欧盟在实现财政一体化的漫长道路上所面临的一道障碍。捷克在31日欧盟峰会与英国一道未加入“财政契约”则与该国批准程序有关,捷克政府已计划就财政契约举行公投,但目前尚不能在这一问题上与欧盟多数成员国保持一致。未来欧盟整体利益与各成员国利益间的博弈仍将继续。


(三)财政一体化并不能完全解决欧债危机


单纯依靠财政一体化方案并不能从根本上扭转目前欧元区所面临的窘境。为避免欧债危机进一步恶化,在财政一体化方案之外,欧洲央行分别于201112月及今年2月推出两轮长期再融资操作(The longer term refinancing operationsLTRO),共计为欧洲银行业提供了1万亿欧元流动性,希望以此缓解欧洲商业银行信贷不足的困境。此外,促进经济增长被一致认定是解决欧债危机的内生力量,并因而成为最近几次欧盟峰会的主要议题。在加强财政纪律的基础上,欧元区决策者们还需加强各成员国间经济合作,制定相应经济发展策略,刺激经济增长,稳定就业市场。只有多管齐下,使各成员国经济步入正轨,欧债危机才能从根本上得以解决。

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