--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2009/0402/32572.shtml" title: "G20和中国的政策选择" meta_description: "文章分析G20和中国的政策选择。G20成立于1999年，由G8、11个新兴经济体及欧盟组成，国民生产总值约占全球85%。2008年华盛顿峰会和2009年伦敦峰会应对金融危机。文章指出中国应加强与非正式国际论坛的沟通合作，积极参与全球经济治理。" publish_date: "2009-04-02" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # G20和中国的政策选择 > 文章分析G20和中国的政策选择。G20成立于1999年，由G8、11个新兴经济体及欧盟组成，国民生产总值约占全球85%。2008年华盛顿峰会和2009年伦敦峰会应对金融危机。文章指出中国应加强与非正式国际论坛的沟通合作，积极参与全球经济治理。 ## 一、详细说明 21世纪以来，经济全球化、世界多极化和区域一体化持续深入发展，新兴经济体和发展中国家的总体实力不断提高。尤其是以中国、印度、巴西、俄罗斯等金砖四国为代表的新兴经济体的崛起，使得发展中国家成为世界经济增长的稳定者和推动者。相应地，发展中国家在世界经济格局中的地位不断提高，将进一步加速世界经济体系、全球经济治理框架乃至国际政治经济秩序的调整。 在这个调整过程中，作为最大的发展中国家，中国势必成为一个引人注目的角色，同时也将成为日益重要的参与者。中国需要重新审视其对外合作的思路，并制定相应的全球战略。 长期以来，联合国对中国而言是最重要的国际组织，因为它的代表权意味着一个国家的合法性得到国际社会的承认。在联合国，中国可以找到更多的朋友，共享中国的愿望和忧虑，而且安理会上的否决权让中国感到安全和舒适。 最近几年，尤其是中国加入世界贸易组织之后，中国已经意识到国际货币基金（IMF）、世界银行（WB）和世贸组织（WTO）是世界经济秩序的三大支柱，在国际经济领域发挥着重要的作用，中国与它们的关系已经全面深入地展开。 同时，中国还意识到一些非正式的国际性论坛，比如七国/八国集团（G7/G8）和二十国集团（G20 ），在全球政治经济体系中扮演了非常重要的角色，这些国际性论坛对国际政治经济秩序调整和重要国际问题的推动作用超过联合国等国际组织。最近二十国集团举行两次峰会，成为处理国际事务的重要载体，加强对该国际性论坛的了解，掌握其发展动向，并加强和它们的沟通与合作是中国融入世界过程中重要的一环。 一、二十国集团的发展与改革 1、G20的产生 G8在全球经济问题上的代表性不足是G20产生的历史条件。随着经济全球化深入发展和新兴经济体的集体崛起，全球经济问题和政策协调的广泛代表性是至关重要的。G7在20世纪末期，已经意识到仅仅G7是无法应对全球经济问题的，尤其在亚洲金融危机之后，西方国家普遍认为G7在国际经济秩序中的作用逐渐减弱。G7 由于缺乏杰出新兴市场的代表，在处理与国际经济和金融系统的发展议题上的能力受到限制。 1999年6月，美国等西方国家的财长在德国科隆提出建立更具代表性的全球经济论坛，目的是让有关国家就国际经济、宏观经济政策举行非正式对话，以利于国际金融和货币体系的稳定和世界经济的稳定和持续发展。该建议受到美国总统克林顿的大力支持。1999年9月25日，G8财长在华盛顿创造了G20机制，即20国集团财政部长和央行行长会议机制，这个论坛包括G8的八个成员以及中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其等11个国家和欧盟，同时国际货币基金组织和世界银行列席会议。这些国家的国民生产总值约占全世界国民生产总值的85%，人口约占世界总人口的三分之二。G20首次会议于12月15日-16日在德国柏林举行。 2、G20的性质及机制 G20发起人之一、加拿大前总理马丁认为，这个财长和央行行长论坛包括19个国家、欧盟、IMF和世界银行，是一个可以在布雷顿森林体系框架内让主要国家进行对话的非正式机构，旨在推动国际金融体制改革，为有关实质问题的讨论和协商奠定广泛基础，以寻求合作并促进世界经济的稳定和持续增长。 G20就新兴市场或工业化国家政策议题方面举办讨论、研究和探讨，也着眼于促进国际金融的稳定。G20期望通过广泛的参与，能够促进在主要国际金融问题上达成广泛的共识。G20还积极促进观点的非正式交流和国际经济与金融问题协调信息的共享。G20的出现代表了工业国家和发展中国家非正式磋商的新阶段，可以为不同意见的交流搭建平台，促进更深入的相互理解，以便于国家间形成更广泛的共识。 二十国集团以非正式的部长级会议形式运行，不设常设秘书处，主席采取轮换制。二十国集团一般在主席国召开两次副手会和一次部长会。第一次副手会于上半年召开，年中召开第二次副手会，下半年召开部长会议。一般每年都要举行若干次工作组会议和研讨会，作为副手会和部长会的基础。会议的议题由主席国预先拟定，并向各成员国征求意见，之后确定部长会议的议题。德国于1999年和2004年主办了两届会议，加拿大于2000年和2001年连续两年主办会议。2005年，中国是二十国集团的主席国，2008年和2009年的主席国分别为巴西与英国。 由于美国次贷问题引发了美国金融风暴，并蔓延至全球，美国次贷危机已经演化为全球性金融危机。为了应对这一危机，全球经济体需要加强政策协调，因此，美国布什政府提倡召开二十国峰会，该峰会于2008年11月在华盛顿举行。这是G20的首次峰会。为了进一步细化对全球金融危机的救援并加强政策协调、强化对国际金融组织的改革以及深化国际金融监管体系建设，G20第二次峰会于2009年4月2日在英国伦敦举行。 3、G20的局限性 在过去近十年里，G20作为发展中国家与发达国家平等对话、共商国际经济大事的平台，越来越受到世界各国的瞩目和重视。从G7到G20，国际社会可能出现了从一极到多极的转变，在以经济问题为主的国际组织中，发展模式的多样性和平等性得以一定的体现。但是，G20也具有一定的局限性。 一是集团化日益明显。G20成员都是世界经济中的重要成员，在国际经济秩序中具有重大的利益，作为发达国家集团和发展中国家集团的结合体，既有相同的利益诉求，也有明显的利益冲突。 二是规模较大，效率低下。G20主办国在议题设计上需要协调20个成员的意见，议题设计往往非常宽泛，无法集中于较小的特定议题上。另外，20个成员很难在特定时间内，对特定议题提出有效的解决方案，往往是议而不决，效率十分低下。 三是权威性不高。G20是财政部长和央行行长对话机制，但G20成员的政治体制迥异，财政部和央行在各国政府中的地位大相径庭，G20形成的共识在各国国内的权威性大不一样。比如，美联储是独立于美国财政部的，英格兰银行法律上是英国财政部的一个机构，而中国财政部和央行在政府决策中的影响力相对较小。虽然，目前G20已经举行两次峰会，但是G20峰会是否可以机制化尚没有明确。 四是被特定国家左右。发展中国家提出议题的能力有待提高，G20议题设计主要还是西方发达国家主导，这不利于保障发展中国家的利益。虽然，由于金融危机的影响，发展中经济体提出了较有建设性的议题，但是G20的大部分议题仍然是被欧美国家主导。 二、G20改革与升级 由于G20本身存在一定的局限性，在对全球经济问题和国际问题的协调上无法体现出足够的权威性和有效性。因此，对G20的改革近年来成为国际经济学界热议的问题。 G20在协调发达国家和发展中国家的关系、推动发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行讨论和研究、促进国际金融稳定和经济的持续增长等方面发挥了重要的作用，也取得了一定的成效。但是G20仍然是一个松散的机制，一个部长级的对话机制，缺乏强有力的执行力，因此，对G20改革的出发点就是提高G20的效率和权威。这样，G20部长级会议升级为二十国集团领导人峰会（L20）的方案应运而生，以建立一个由全世界主要经济体形成共识和决策的机制。 很多学者和政治家认为，G20升级为L20是最为现实可行的改革。一是这个升级没有打破现有的任何组织框架，对G8的生存不存在正面的冲击，美国等主要西方国家不会反对；二是L20中的新兴经济体可以作为主人而不是客人参与国际事务的讨论，给予发展中国家一个平等的待遇；三是L20体现了发达经济体和发展中经济体力量的相对均衡，使得发展中国家可能作为一个整体与发达国家进行平等对话。 在升级的过程中，很多学者建议设立L20的秘书处，以有效地筹划L20的各项活动，同时加强对特定问题的研究，以为领导人共同的议题提供基本的研究基础和政策选择。但是，秘书处设置中的治理结构问题仍然是发展中国家担心的问题，秘书处最后可能成为发达国家的办事处，而不能有效代表发达国家和发展中国家。 三、中国的政策选择 随着经济全球化的深入发展，中国参与国际事务的不断深化，中国在全球政治经济治理体系中的作用将持续扩大。G20的改革是一个全球政治经济利益格局变化的过程，也是中国拓展国际空间和发挥作用的过程。中国在全球化过程中不仅要加强传统的双边交流，更要进一步强化与多边协调机制的沟通与合作。而在这个过程中，中国更需要一个全局性的战略框架和系统性的参与策略。 （一）参与原则1、掌握复杂多变的国际政治经济局势是工作之首要 未来几年，主要国家将在国际格局的分化重组中占据主导地位，大国对国际秩序主导权的争夺将更加激烈。美国为继续主导全球政治经济秩序，其依托美洲、主导欧亚、控制中东、影响非洲的全球战略日益显现，同时将继续控制能源国家，分化发展中国家，渗透转型国家。而欧盟欲以统一的欧洲和强货币共同主导全球秩序，日本将继续加强实现正常大国的梦想。美、欧、日“铁三角”的合作和矛盾共存。以金砖四国为代表的新兴市场国家作为世界经济的发动机和全球化的参与者，在世界经济格局中的地位不断提高，势必提出相应的政治地位诉求，这将加快世界政治经济体系的深入调整。 2、“周边是首要、大国是关键、发展中国家是基础”仍是对外战略的基石 协调好与周边国家、世界大国和发展中国家的关系是中国战略机遇期的主要依托。中国应通过走双边、多边道路来谋求安全，以实现国家和平；通过走互利合作的道路来谋求发展，以实现国家繁荣；通过走相互包容的道路来谋求多种文明的和睦相处，以共建友好环境。 3、强化多边机制的重要性 传统上，中国的对外战略是一个双边为主、多边为辅的格局。在外交战略上，多边是舞台。中国在多边机制下的主要目的是表达参与的态度，展示中国的姿态，而实质性参与的程度不深。在全球化日益深化的时代，中国已经成为世界政治经济中不可或缺的成员，多边机制对于中国不应该仅仅是一个“舞台”，而是一个十分重要的“平台”。在新形势下，中国不再是扮演一个角色，而是已经成为一个重要角色，中国可以在这个平台上提出自己的关切。因此，在坚持双边为主的条件下，中国应该突出多边合作的重要性，进一步强化和多边机制的交流与合作。 4、战略定位和战略研究不可或缺 随着中国经济实力的变化和对外交往不断深入，中国与西方大国的共同利益交集越来越大，在特定条件下，中国与G8等国家已经成为伙伴，一些发展中国家甚至认为中国已成为“西方的一员”。在此基础上，中国应该加强自我定位。另外，在新的形势下，中国尚没有指导对外交往的战略方针，中国应该加强对外战略的研究，以掌握主动、把握机会，化解压力、增强动力，缓解分歧、促进合作。 （二）应对策略 G20是全球政治经济秩序中重要的协调机制，是重要的多边论坛。G20机制关注中国、希望中国参与甚至加入并发挥更大作用是必然趋势，中国进一步关注、参与和融入G20也是大势所趋。G20和中国的关系是相互的、双向的。但是，中国在参与G20的过程中需要运筹帷幄，把握轻重，协调长短。 1、做实发展中国家集团是基础 发展中国家，尤其是新兴经济体在世界经济增长、区域合作、全球性问题和国际秩序中的作用日益加强，发展中国家整体兴起将成为未来国际政治经济体系演变的突出力量，将强化世界格局的深层次调整。作为最大的发展中国家，中国应该强化与发展中国家的合作，夯实中国对外交往的基础。在多边框架下推动和建立同盟力量，是削减中国独立承受西方发达国家的系统性压制的有效手段。 对应地，在GX机制上，中国应该做实G4 。在现行G4的机制下，虽仅限于财政部长层面的交流与合作，但G4的确是发展中大国协调立场的有效的多边平台。在G4的改革上，中国应该积极推动G4的扩大，适时吸收其他大型新兴经济体的参与，壮大发展中国家集团力量。在G4的内部建设上，中国应推动G4的内部对话和合作机制，不断扩大议题的范围，不断提高G4对全球经济议题的影响力和参与度，比如可以建立联合公报机制，对重要的议题发表G4联合声明，以一个声音说话。在G4的权威上，G4可以考虑领导人峰会，使得G4升级为L4（即四国集团领导人峰会），使得G4的立场更具权威性。 2、发挥中国在发达国家和发展中国家间的纽带作用 在一些国家的视角中，中国是一个发达国家。这给中国对外交往带来较大压力，但这也提供了一个契机。中国和发展中国家、发达国家都有利益的交集，可以成为两个集团的中间人。 G20为中国提供了一个缓冲带。应该充分利用G20，加强和发展中国家的协调，尤其是应该加强和其他发展中大国的合作，同时加强和发达国家的沟通。在当前的国际政治经济体系中，发展中大国的声音与其实力及发展潜力极端不对称。发展中大国在全球秩序的参与中处在一个积极还是消极的两难处境。一方面，发展中大国对于现存的国际经济秩序有批判的倾向和改革的要求，这与世界上多数发展中国家有着共同的利益指向。另一方面，不同于其他发展中国家，发展中大国具备了一般发展中国家所不具备的大国特征和快速增长特征，如较大规模的经济总量和较强的综合国力、比较完整的产业体系和某些领域的高精尖技术能力、较强的机构执行能力、大量的能源资源消耗和污染排放等等，这些与发达国家的利益又有重合。 G20升级为L20的呼声日益高涨，中国应该支持G20的升级改革和机制化，但是中国不应该成为G20升级的领头羊。G20本质就是发展中国家集团和发达国家集团的对话机制，中国特殊的情况决定了中国是G20框架下最重要的角色之一。2009年3月，中国人民银行周小川行长的三篇文章引起的轰动程度实际上也是中国独有的角色所决定的。因此，在该机制下，中国更多地考虑是如何主动协调发展中国家和发达国家在特定议题上的立场，而不是作为机制改革的推动者。况且，协调20个成员的工作并不简单。 3、加强和主要国家的合作是关键 世界政治经济格局变化的主导力量必然是主要大国，利益的重新分配几乎全部是在大国之间进行的。在深化与发展中国家关系的同时，中国需要处理好与相关大国的关系，尤其是与主要发达国家的关系。 在强化中国同G20的相互关系的同时，中国必须加强同G8的沟通与合作。但是，中国与G8的合作应该具有两重性。一方面，目前暂时不宜考虑参加首脑峰会。正式参加首脑峰会意味着我国的外交战略有本质的调整，由于其他首脑会议很多，加入G8的相对重要性也不大。国外学者在考虑中国是否应该加入的时候，更多地考虑的是中国的政治文化、政治制度、理念是否和G8一致。如果G8邀请中国加入，估计将会是因为一些过去难以通过其他途径争取中国合作的问题，因此需要慎重。 另一方面，中国应该理性参与部长级会议，加强和G8的联系。其一，中国应该积极参与和中国相关议题的部长会议。部长会议所讨论的一些问题，如全球经济失衡、防范金融危机、改革国际金融秩序、加强国际金融监管、主权财富基金等都和中国有密切联系，中国应该积极应对。其二，中国应有选择地参与。G8部长级会议一年一般有四次，并非都讨论经济问题，当涉及到其他于中国严重不利的议题时，中国应该有所回避。其三，警惕制度化建议。G8一些国家建议，在部长会议机制上应该建立G8与中国的对话机制，该建议即是所谓的8＋1，中国对此应慎重对待。最后，要创造机会与G8接触。在特定议题上，中国可以发挥主动性，邀请G8和其他发展中大国参与，比如国际发展问题。 在与G8接触的同时，中国应强化中国和美国之间对话机制的完善与发展，虽然不能提G2（美国国际经济研究所所长伯格斯坦的观点），但是，建立最大发达国家和发展中国家的有效政策协调机制是至关重要的。 4、内部建设是根本 首先，加强国内的能力建设和机构协调。国际谈判的大部分准备工作是和国内各个部门的协调。但是，在参与国际谈判的过程中，经常会遇到部门利益导致的部门保护、信息阻隔和误导，各部门之间缺乏协调。政府各部门之间缺乏有效的沟通和协调也是导致中国在参与对外谈判时难以有效维护国家利益的重要原因之一。从深层次讲，这需要对中国政府各部门之间的职能分工有更明确的定位。 其次，提高中国提出议题的能力。在参与国际组织的时候，一国的影响力在很大程度上取决于其提出议题的能力。由于中国缺乏相应的经验和准备，在过去参与相关的国际谈判时往往处于被动状态，或是仅能就原则性的问题发表一般性的讨论。2009年3月，周小川关于“超主权货币”的建议被认为是中国在国际货币体系改革中最有见地的建议之一，英国卫报认为，中国的建议可能是1944年以来国际金融合作的里程碑式的议题。不过，在提出有关的提案时，中国不应该仅仅关注和本国利益有关的问题，也应该更多地主动提出对发展中国家带来的不利影响的议题。 最后，加强人才建设。为了有效地提出议题和细化议题的实施方案，加强国内相关领域的研究队伍建设是非常重要的，政府应该建立相应机制，确保研究的有效性和针对性。同时，国内应该强化对国际财经交往人员的培养，完善队伍的年龄结构和层级结构，提高其专业技术水平，锻炼语言能力，提供国际组织工作机会，使队伍中的每个人都能能够独当一面。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有