--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2009/0531/32583.shtml" title: "农民增收是扩大内需的必然选泽：国际经验与路径选择" meta_description: "文章探讨农民增收对扩大内需的重要性，指出中国消费潜力在农村，2007年乡村人口7.28亿，农村居民消费支出仅占居民消费支出的25.6%。农民增收面临自然和市场风险、农村地产房产纠纷等挑战，提出增加农民财产性收入、非农收入和转移性收入的政策路径。" publish_date: "2009-05-31" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 农民增收是扩大内需的必然选泽：国际经验与路径选择 > 文章探讨农民增收对扩大内需的重要性，指出中国消费潜力在农村，2007年乡村人口7.28亿，农村居民消费支出仅占居民消费支出的25.6%。农民增收面临自然和市场风险、农村地产房产纠纷等挑战，提出增加农民财产性收入、非农收入和转移性收入的政策路径。 ## 一、详细说明 《管子•治国》开篇明义：“凡治国之道，必先富民，民富则易治也，民贫则难治也。”“故治国常富，而乱国常贫。是以善为国者，必先富民，然后治之。”有史为鉴，富民、强民是中国长治久安的基础。邓小平曾预言，中国如果出现问题，很可能在农村。农村社区稳定是社会稳定的重要基础。农村兴则国兴，农民强则国强。“三农”问题的根本是农民问题，农民问题的核心是增加农民收入。 新形势下，中国不可避免地卷入全球经济寒流，遭遇系统性风险冲击：金融危机、世界性经济衰退、甲型H1N1流感的负面影响仍在继续。在国际市场打压与国内风险冲击的双重夹击下，农民的脆弱性再次面临挑战，农民增收形势不容乐观。本文就构建农民增收长效机制，挖掘农民增收的新增长点做一些思考，主要集中在如何增加农民财产性收入、非农收入以及如何妥善处理财政补“大”和“小”关系增加农民转移性收入三个视角。 一、农民增收：问题和机遇 困扰中国经济的重要因素是产能过剩和内需不足，扩大内需是解决产能过剩的关键。中国已经启动4万亿投资计划，投资效应开始显现。但是，如果消费需求动力不足，扩大投资规模只能顺延经济矛盾，不能解决制约经济增长的根本问题。中国消费的巨大潜力在农村，农村消费市场的启动是撬动中国经济的巨大杠杆，也是走出经济低谷的路径选择。提振农村消费市场的基本前提是提高农民的消费能力，让农民能消费。因此，提高农民可支配收入的增长幅度和速度，其现实紧迫性勿容置疑。然而，由于农村金融抑制较为突出，农民通过正规金融获得资金的机会小，流动性约束在农村市场广泛存在。另外，近些年来农民增收出现新的压力和挑战。 （一）转变经济增长方式和统筹城乡发展的内在要求 科学发展观的第一要务是发展，基本要求是全面可持续发展。近些年，中国经济增长的高成本问题不断凸现，增长趋缓。尤其突出的是，中国的储蓄率、投资率、外贸依存度居高不下，而消费率却相对较低。2007年，城乡居民储蓄存款余额占GDP（支出法计算，下同）比重为69%，资本形成总额占GDP比重（投资率）为42.3%，外贸对GDP的贡献率约为20%，也有专家分析的结果是60%。同期，最终消费率（消费率）为48.8%，比2006年下降1.1个百分点，远小于世界平均消费率（约为76%）。中国经济增长的动力主要是投资、外贸，而不是最终消费。因此，应该转变主要依靠投资、出口的经济增长方式，逐步向消费主导型的经济增长方式过渡，这也符合科学发展观的内在要求。 扩大消费需求的重点在农村，潜力巨大。2007年，乡村人口7.28亿，占总人口的55.06%；同期，农村居民消费支出占居民消费支出的25.6%。倘若每个农村居民增加100元消费，农村的边际消费总量达700多亿元，农村消费市场潜力无限。另一方面，城乡收入、消费水平差距扩大。2007年，城乡居民人均纯收入比为3.33：1，比1978年扩大了近1倍；同期，农村居民家庭恩格尔系数43.1%，城市居民家庭恩格尔系数36.3%，相差7个百分点。提高农民收入，缩小城乡差距具有现实必然性。 （二）自然和市场风险 农业生产对自然资源的依赖，决定了其具有天然的自然属性。近些年来灾情不断：1998年的特大洪涝灾害，2003年的禽流感，2006年四川、重庆的特大干旱，2007年淮河流域的特大洪涝，2008年南方的特大低温雨雪冰冻灾害，2008年的汶川特大地震，2009年的猪流感（甲型H1N1流感），期间还在部分时间、部分地区出现了重大自然灾害。这些灾害直接影响农业生产，使农业减产，导致农民增收乏力。另一方面，市场风险与自然风险往往交织在一起。自然风险直接降低消费者收入预期，减少农产品消费，农民面临卖粮难问题。金融危机、经济危机等市场风险将会降低整个社会的收入水平，冲击消费能力和信心，农产品消费量将会下降。再则，经济下行，企业开工不足，雇用劳动力也会相应减少，直接影响进城务工农民的就业和收入。 （三）农村地产与房产纠纷 2004年的调查显示（于建嵘，2005），农村土地问题占“三农”问题的68.7%。2006年对中国2749个村庄的调查表明（国务院发展研究中心课题组，2007），村民上访反映最集中的问题是土地问题，主要是土地征用、承包地流转和宅基地等问题。约40%的村民上访反映的是土地征用问题，承包地流转占26%，合计65.4%。随着城市化进程加快，城郊农村房产升值，农民增收面临新的机遇。农村房地产权益博弈经验告诉农民，理性选择并非是加大农业生产性投入，而是争取更多的农地级差地租。在城市化进程较快的城市周边地区，农地的级差地租会增加农民财产性收入。 实际上，中国农地价值升值空间很大，一方面是耕地仍有结构性调整空间，另一方面是农村建设用地也有节余。根据有关部门测算，我国农户平均承包土地7.5亩，分为5.7块。倘若实行规模经营，预计可增加耕地面积2%以上，全国至少可增加耕地3600万亩。根据有关资料，中国现有宅基地空置率很高，平均在20%以上，个别地方达到50%。目前，中国农村非农建设用地2.4亿亩，假如按照城市容积率和人口密度，可以解决30亿人居住问题，而农村常住人口为7.4亿左右，按照中国农村人口增长速度，没有增加农村非农建设用地的必要。 二、国际经验 世界上绝大多数国家都在经济发展的不同阶段实施农业保护，支持农业发展。农业是基础产业，也是弱质产业，政府应该通过公共政策纠正市场失灵，保障粮食安全，促进农民增收，维护社会稳定。虽然成功实现由传统农业转向现代农业的美国和日本，现在已经不存在农民收入问题，但是其农民增收政策依然具有借鉴意义。 （一）美国的做法 美国的农业和农民问题与中国大相径庭。与中国的农村土地集体所有和小农经济不同，美国农地制度主要以私有制为主，经营方式以大农场为主。美国农业实现了规模经营，农场主收入很高，甚至远高于工薪阶层收入。为了有力地促进农民增收，美国政府在农业收入补贴、农业综合开发财政投入、农业科技推广财政支持、农民经济合作组织与保险公司构建等方面仍发挥着很大的作用： 1.对农业的收入补贴制度。对农业生产进行信贷直补。为保证农户获得稳定的资金，美国政府通过银行向农户提供低息和无息贷款。对农产品交换进行价格补贴，美国约70%的农产品享有价格补贴。除此之外，美国还实行农业限产、休耕的财政补贴。 2.农业综合开发财政投入。美国政府积极致力于加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。20世纪30年代，为解决田纳西流域洪水灾害，美国政府投巨资建设防洪设施，以后该地区农业生产稳定，农民增收效果明显。 3.加大农业科技发展财政投入，提高农业现代化水平。美国重视实施农业科研、科技推广政策，大力研究、推广优良品种，如从2002年起，美国财政投入13亿美元用于农业科研和推广应用，以科技带动农民致富。 4.政府支持建立农业合作经济组织。农业合作社是非营利性组织，主要提高农民的组织化程度，增强市场谈判地位。目前，美国约有农业合作社25000个，约有90%以上的农民入社，有效地提高了农民市场谈判地位，极大地促进了农民增收。 5.政府支持设立农业保险公司。美国政府财政助捐建立的农业保险公司，其经营管理免除一切税负，经营成本大大减小。 （二）日本的做法 与美国的大农场农业不同，日本的“三农”问题和中国有许多相同之处：人多地少，小农经济占比很大；农业难以实现规模经营，受国际农产品冲击较大。为了保证国内农产品稳定供应，实现农民增收，日本政府通过以下制度设计达到政策目标： 1.统一城乡税制，合理调整城乡收入分配关系。随着工商业税收收入增加，日本于1950年建立了以所得税为主体税种的税制，取消了对农民和农地的征税，实行城乡统一的现代税收制度。 2.逐步实现农地自由流转。以规模经营为目标，日本于1961年制定了《农业基本法》，修改了《土地法》，缓解土地流转限制；1970年，日本提出“综合农业基本方针”，修改《农地法》，彻底取消对土地转让的限制，提倡将土地所有权属分离，所有权与经营权等权力束分开，发展租地大农户。但是，由于土地增值、农民兼业增加，农地集中的大农场农业在日本没有出现，日本最终实现了小农经济的农业现代化。 3.实施农产品价格补贴制度。在经济发展的不同阶段，实行不同的价格基准。在工业化初期，日本的行政价格主要以生产成本和一般价格水平为参照，到工业化成熟期，则以均衡所得为标准。以提高农产品价格为政策目标，实施农产品价格补贴。在日本，农产品收购价格一般远高于市场销售价，价格差主要由财政补贴。至于补贴对象，日本政府相机选择只补生产者或者只补消费者，或者生产者和消费者都补政策。 三、农民增收的路径选择 破解“三农”问题的出路不完全在“三农”内部，在立足解决“三农”内部基本矛盾的同时，必须跳出“三农”，考虑在工业化和城市化的进程中寻找答案，着力制度创新，优化路径选择。历史和现实反复告知我们，只有充分遵循市场规律，让各种生产要素自由流动，才能活跃农村市场，增加农民收入。 （一）增加农民财产性收入 在一些城市周边地区，农地价值和房产价值都存在很大升值空间。同时，虽然现行农村土地制度对增加农民收入起到了促进作用，但是仍需进一步改革： 1.应明确宅基地产权问题。从1950年到1962年，宅基地是农民的完全私有产权，1962年的《关于农村人民公社工作条例修正草案》（六十条）将其变为公有。随着城市化率提高，农村宅基地逐渐成为农民可资利用的重要资产。城市房地产是“大产权”，持有人可以任意处置，将不动产变为动产，而农村则是“小产权”，“一地两策”、“一房两策”制约农民增收。截至2007年上半年，中国“小产权”房面积（66亿平方米）占“大产权”房面积（120亿平方米）1/2以上。有人建议，应该通过逐步试点改革，恢复、明确农民宅基地产权，增加农民财产性收入。 2.实现耕地有偿流转。根据现行法律，农村耕地是公有私用，耕地的所有权是集体，农民享有使用权、收益权和转让权等权力。为了保证粮食安全，国家实行严格的耕地保护制度，禁止农地“非农化”。但是，允许农地在不改变使用性质的前提下合理流转，实现规模经营。 3.严格农村公共用地管理。作为农村社区的公共产品，农村公共用地能够让农民享有均等化的公共服务，规范管理有利于确保农民权益。 （二）统一城乡劳动力市场，改善农民就业环境 强调农业生产，依靠增加农民第一产业经营性收入来提高农民收入应该继续给予鼓励。同时，也要通过改善外部环境提高农民工资性收入，让一部分农民变市民。因此，保障每年1.3亿农民工就业安全，不断转移更多的农村富余劳动力，逐步改善农民就业状态是增加农民收入的另一条良策。一直以来，由于城乡分割的劳动力市场，农民进城务工受到种种限制。另一方面，一旦遇到金融危机等系统性风险，农民会失去最低生活保障，因为他们没有失业保险。今后，应致力于： 1.改善农民就业环境、增加农民就业机会、提高农民就业能力。就业环境指的是就业公平问题，就业机会指的是就业岗位问题，就业能力指的是就业获取问题。 2.继续实施阳光培训工程，规范农民教育培训券管理，让财政支农资金发挥最大效应。 3.逐步构建农民工失业保险市场。很多现代农民工有三个特点：一是没有农业生产技能，二是自家耕地已经流转，三是对城市生活产生一定的依赖。一旦失业，他们将变成无业游民，对社会稳定构成潜在威胁。在农民工社保资金中，收取一定比例资金用于逐步构建农民工失业保险基金。 （三）妥善处理财政补“大”与补“小”的关系 虽然中国现在未必就处在经济危机中，但一个不争的事实是工业制品产能过剩。矛盾最集中的领域是加工制造业，尤其是外向型中小企业及产业集群。相比较大企业而言，带动农民就业最多的中小企业，其抗风险能力较弱。所以政府要支持中小企业的发展，增强其抗风险能力。同时，要避免刻意保护已被市场淘汰的企业。而且，当前应该在通过补贴、贴息、政府采购等多种形式支持大企业、大项目的同时，也要重点支持小企业、小项目： 1.支持中小企业技术创新，促进产业升级换代，增加农民就业机会。 2.构筑农村风险控制体系，加大农村保险扶持力度，降低农民的生产风险。另外，截至目前，政府连续下发了10多个关于家电、汽车、摩托车下乡财政补贴文件和“以旧换新”政策，对启动内需和增加农民收入均起到了一定的政策效果，但是要避免将农村市场变为劣质产品销售地，忽视农民的消费主权。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有