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source_url: "https://www.afdi.org.cn/2009/0624/32588.shtml"
title: "解析美国金融监管体系改革方案"
meta_description: "2009年6月17日，美国政府公布金融监管体系改革白皮书，启动大萧条以来最大规模金融监管改革，针对次贷危机暴露的多头监管、监管疏漏等缺陷，赋予美联储更大职权，使其成为系统风险监管者。方案需国会批准，共和党右翼抨击其违反自由市场原则，民主党议员支持，最终方案可能调整。"
publish_date: "2009-06-24"
modify_date: "2023-11-30"
author: "亚太财经与发展学院"
publisher: "亚太财经与发展学院"
category: "AFDI动态"
language: "zh-CN"
priority: 0.5
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# 解析美国金融监管体系改革方案
> 2009年6月17日，美国政府公布金融监管体系改革白皮书，启动大萧条以来最大规模金融监管改革，针对次贷危机暴露的多头监管、监管疏漏等缺陷，赋予美联储更大职权，使其成为系统风险监管者。方案需国会批准，共和党右翼抨击其违反自由市场原则，民主党议员支持，最终方案可能调整。

## 一、详细说明 
 2009年6月17日,美国政府公布了金融监管体系改革白皮书，正式拉开了自上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融监管体系改革序幕。该方案针对现行“双重多头”金融监管体系在次贷危机中暴露出的多头监管、监管疏漏和监管失控等缺陷进行改革，并赋予美联储更大的职权，专家认为这将使得美联储成为真正意义上的“系统风险监管者”。 该方案还需美国国会批准，因此,最终落实仍需一段时间。共和党右翼人士对该方案违反自由市场原则加以抨击，但该方案同时也得到了许多民主党议员的支持，预计最终方案应可能有所调整。 下面，对美国金融监管体系的改革历史以及此次改革的主要内容做简要分析，供参考。 一、美国金融监管体系的历史变革 1. 美国金融监管体系的演变历史 20世纪30年代大萧条之后，人们对自由竞争的金融市场产生了怀疑，认为金融体系具有内在不稳定性，为构建新的银行制度美国政府颁布了一系列法令。 1933年6月16日颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法案》（也称《1933年银行法》），与之后相继颁布的《联邦储蓄制度Q条例》、《1934年证券交易法》、《投资公司法》等一系列法案，共同形成了美国的金融分业经营制度。 1956年颁布了《银行控股公司法》，弥补了银行控股公司通过持有证券机构股份间接参与证券交易的漏洞，并进一步分化商业银行和投资银行业务。 1978年颁布了《国际银行法案》，规定新进入美国的外资银行的经营范围也将受《格拉斯-斯蒂格尔法案》限制。 1987年颁布了《银行公平竞争法案》，弥补了通过设立“非银行业银行”间接从事银行业务的漏洞。 美国金融分业经营制度切断了银行业与证券市场的联系，为防范经济危机再次发生设立了一道防火墙。美国银行业进入了相对平稳时期。 从1990年开始，美国金融衍生品市场蓬勃发展，各种创新金融工具层出不穷，为了提高本国金融业的国际竞争实力，美国政府开始放松金融管制，金融机构逐步拓宽经营范围，银行、证券和保险之间的“防火墙”逐渐被打通。放松管制浪潮在20世纪80年代末、90年代初达到高潮，促使金融业蓬勃发展的同时也酝酿着新一轮的金融危机。 为保障金融体系的稳定，防范金融危机，1999年11月4日,美国颁布了《1999年金融服务现代化法案》，并废除《格拉斯-斯蒂格尔法案》第20条：禁止会员银行与任何从事有价证券业务的机构进行联营，允许商业银行以金融控股形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务，从法律上消除了银行、证券、保险各个金融机构在业务范围上的界线。 随着《1999年金融服务现代化法案》的颁布，美国出现了一种介于分业监管和统一监管之间的新监管模式，学界称之为“伞形监管模式”，也就是美国现行的“双重多头”金融监管体系。在这种模式下，金融控股公司的各子公司根据业务的不同接受不同行业监管机构的监管，而联邦储备理事会为金融控股公司伞状监管者，负责评估和监控混业经营的金融控股公司整体资本充足性、风险管理的内控措施以及集团风险对存款子公司的潜在影响等。另外，美国的州政府在银行业、保险业和证券业方面也具有一定的监管权限，尤其是对保险机构享有全面的监管权。 2. 美国现行“双重多头”金融监管体制框架 2008年金融危机爆发前，美国采取的是“双重多头”金融监管体制。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力，“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构。美国政府在联邦一级的金融监管机构主要有：联邦储备体系（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会(SEC)、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、全国保险监管者协会(NAIC)、联邦储备监督署和国民信贷联合会等，分别对各类金融机构实施专业的交叉监管，具体如下图所示。  3. 美国现行“双重多头”金融监管体制的优缺点 这种纵横交错的立体监管模式的主要优点在于：（1）可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务，有利于细化每项监管工作，突出监管重点，监管力度较强。（2）有监管竞争优势。可避免监管机构权力过于集中，多重监管机构同时并存，相互制约，相互竞争，在竞争中可以提高监管效率。事实证明，美国的这套金融监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。 然而，金融危机的爆发却暴露出美国金融监管体系中的严重问题：（1）多头监管。美国对金融机构实行分业监管，但其金融机构已经进入混业经营阶段，金融产品之间有着千丝万缕的联系。在监管和被监管者之间存在着明显重叠和错配的情况下，却没有任何一个金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威。（2）监管疏漏。随着美国金融衍生品市场的高速发展，上世纪90年代，美国主要的商业银行和证券公司都已建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。金融危机爆发之前，这些结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源，却没有一个监管机构宣称对这些产品负有监管责任。（3）监管失控。一些金融机构为更多更快地发放次级贷款，有意放松对贷款人基本贷款资质和条件的审查。另外，在次贷通过证券化转为次债的过程中，不仅存在担保过度的问题，而且围绕次贷和次债进行的一系列衍生过程中，每个环节的信用评估都是相互脱节的。 二、美国金融监管体系改革方案的主要内容 根据美国财政部发布的白皮书，这次改革的核心内容有两部分，一是将美国联邦储备委员会打造成“超级监管者”，全面加强对大金融机构的监管；二是设立新的消费者金融保护署，赋予其超越目前监管机构的权力。具体涵盖以下五大方面。 1.加强对金融机构监管。所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。具体包括六方面改革：（1）财政部将成立金融服务监管委员会，以监视系统性风险，同时促进跨部门合作；（2）强化美联储权力，监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围；（3）对金融企业设立更严格的资本金和其他标准的要求，大型、关联性强的企业将被设置更高标准；（4）成立全国银行监管机构，以监管所有拥有联邦执照的银行；（5）撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管；（6）对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。  2.建立对金融市场的全方位监管。具体包括三方面改革：（1）强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理，创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任；（2）全面监管金融衍生品的场外交易；（3）赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。  3．保护消费者和投资者免受不当金融行为损害。为重建对金融市场的信心，政府需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调的监管。具体包括三方面改革：（1）建立消费者金融保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害；（2）强化对消费者和投资者的金融产品及服务监管，促进这些产品透明、公平、合理；（3）提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争。  4.赋予政府应对金融危机所必需的政策工具。具体包括两方面改革：（1）建立新机制，使政府可以自主决定如何处理发生危机并可能带来系统风险的非银行金融机构；（2）美联储在向金融机构提供紧急金融救援前需获得财政部许可。  5.建立国际监管标准，促进国际合作。改革和完善国际资本框架，强化对国际金融市场监管，对跨国金融机构加强合作监管，并且强化国际危机应对能力。  三、新金融监管体系下美联储职权的变化 1.美联储被赋予更大职权 改革方案发布前，美联储的金融监管职能主要通过联邦储备银行对会员银行的监督管理来履行，联邦储备银行主要负责监管参加联邦储备体系的州立银行、银行持股公司和外资银行。 在新的金融监管体系改革方案中，美联储将被赋予权力来监管美国规模最大、最具系统关联性的“一类金融控股公司”，而这些可能对整个系统构成威胁的机构本身，也将因此在资本金和流动性方面面临更高的要求。此外，美联储还首次肩负起对美国市场上对冲基金和私募基金实施监管的责任。 方案同时建议创立一个由美国财政部领导的金融服务监管委员会，帮助弥补在监管方面的空白，促进政策的协调以及识别新出现的风险；而美联储必须通过这一机构获得美国财政部的书面许可，方可行使其系统风险监管权力。与此同时，美联储在实施紧急借贷方面的权力也将在一定程度上受到美国财政部的限制。 对于美联储来说，获得上述监管权力意味着其将成为改革后美国金融监管体系中的系统风险监管者，这也是该机构职权在过去几十年中所经历的最大变动。 2.美联储面临更多考验 如果此项方案得以实施，美联储的监管权力将大大增强，金融创新的监管空白将得到有效压缩。然而尽管这一方案契合当前金融格局和美联储的独特地位，但要想真正履行好“超级警察”的职责，还需要付出许多艰辛的努力。 首先，美国政府对美联储的“扩权”动机来自于它的“货币救助”行为。美联储向金融机构注入流动性，自然要求取得对这些机构的监管权来保证这种“救助行为”的有效性，这也是权责关系的统一。本次为美联储“扩权”，旨在希望美联储能事先预测并将危机制止在萌芽状态。这无疑增加了美联储的压力，促使美联储今后加强金融危机管理。 此外，面对纷繁复杂、日新月异的金融市场，由美联储支撑起来的超级监管架构也面临许多考验：审慎监管、市场行为监管以及系统性风险控制需要不同的监管理念和手段，也受不同的市场文化影响。因此，超级监管机构是否可以同时承担如此众多的监管职责，在保持必要监管效率的同时降低监管成本，引起许多专家学者的质疑；由于审慎监管与市场行为监管的目标不同，在某些条件下可能产生监管冲突，由单一机构同时负责上述两种责任可能造成在处理金融危机时偏重一方而忽视另一方的现象；如果由现有多部门合并组成单一监管机构，不同部门间的监管文化差异可能严重影响合并后单一超级监管部门的运行效率；权力过大、过分集中的监管部门可能由于监管目标的过度多元化以及监管职责的过度膨胀，影响市场监管的效率和公平等。 四、美国金融监管体系改革方案的影响 1.或损及金融机构盈利能力。有关分析认为，该方案将使金融机构在未来面对盈利下降的风险。 该方案有意保护消费者从抵押贷款到信用卡在内几乎所有银行交易中的权益，并且，原先不在政府监管之列的对冲基金、私募基金、风险资本投资基金也被列入监管名单。除此之外，该方案还提高了对金融机构的资本金要求，整合互相联系的大型金融企业的监管，针对定制的场外交易衍生品建立全面的监管。 此外，新的监管方案对资产担保证券和场外衍生工具的监管法规在记录保存和报告方面提出新的要求，此举意味着市场参与者的成本将有所上升。银行业已开始对成立一个新消费者机构的计划表示反对，他们称这一规定可能会扼杀创新，并使贷款更加昂贵。 2.国际监管或不利于新兴市场。新体系计划加强金融监管的国际合作，美国希望其制定的许多新的标准能够与海外国家的政策相协调，创立一个相容的监管架构。然而统一的国际监管标准对于刚起步的新兴市场来说是不利的。由于金融市场发展水平不同，用较高的标准要求发展中国家，可能会令新兴市场产生过度监管的问题。 可以看出，美国政府改变其金融监管体系的目的在于尽快恢复市场信心，保护经济正常运行。并且，监管同经济一样也存在周期变化，一旦经济恢复稳定后，美国将会通过其强大的自我修复机制，修复监管过度问题。美国市场创新的活力和其自由的体制都不会因为监管体系的改革而改变。这对我国而言有一定的借鉴意义，监管对经济发展的作用应该是维持效率和稳定之间的适当平衡，对此，我们应有一个更为客观的认识。

## 二、引用与来源
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