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探索绩效财政实现财政科学化精细化管理
一、财政绩效预算管理概念
绩效预算最早起源于美国，美国财政绩效预算管理理念从提出到不断实践，先后出现了绩效预算（20世纪30～50年代）、计划—项目预算（60年代）、零基预算（70年代）和新绩效预算（80年代至今），这些财政管理变革的目标都是为了政府对部门预算执行情况更好地进行绩效考核，而新绩效管理模式更多地采用了现代管理手段。
（一）财政绩效预算的基本概念
绩效预算（Performance Budgeting），又称效率预算，是指政府按照成本—收益分析及绩效考核结果分配财政资金。早在20世纪50年代，美国总统预算办公室（现为OMB）曾对绩效财政预算给出如下定义：绩效财政预算是一种预算管理制度。第一，预算要有明确目标；第二，达到目标所需明确的支出计划；第三，具有可以量化的指标。1993年，美国国会出台《政府绩效与结果法案》，开始了新的绩效财政预算改革，新绩效财政预算获得更高评价，被称为“新绩效预算”。
（二）财政绩效预算的理论基础
面对政府财政活动效率偏低的现实，经济学家不断深入研究政府行为，为推行绩效预算提供了理论支持。其中一个重要理论是委托—代理理论，该理论认为政府预算具有以下特点：一是政府预算的委托—代理具有多层级性，委托人控制代理人的能力较弱。二是公众与政府之间具有委托代理授权属性，既无具体财产所有者，也无明确委托人，不易建立有效激励机制。三是政府部门提供的公共产品或服务是非市场供给，难以制定对政府部门和政府官员进行业绩考核的标准。因此，衡量政府工作效率，绩效评价是有效的手段。
另一个理论是X—低效率理论，该理论由美国经济学家哈维•利本斯坦（Harvey Leibenstein）于20世纪60年代提出。他认为，经济活动中存在各种“非配置性低效率”问题，由于无法归纳为某种明确的低效率概念，只有采用包容性极强的概念表述，即X—低效率、X—无效率。与企业相比，大多数政府部门的活动目标比较复杂而且具有一定模糊性，其行政活动具有极高的垄断程度。政府行为目标的复杂化，导致了公众难以明确把握其实际意图，同时增强了部门管理者的随意性。由于公众几乎不可能事先采取某些有效的纠偏行为，政府部门很可能有意偏离公众设定的目标，导致公共资金低效率。第二，由于行政部门垄断供给，公众没有多种选择权，只能被动接受政府提供的公共产品或服务。第三，公众难以找到可量化的标准及制定依据来判断政府部门的行政效率。这三点决定了政府部门X—低效率将长期存在。就公共利益来说，提高财政绩效的目标是在既定税收规模下获得较高的公共福利。
还有一个理论是官僚机构行为理论，该理论的代表，美国经济学家威廉•尼斯坎南（William.A.Niskanen，Jr）指出，官僚机构通常在预算必须等于或者大于均衡产出中最小总成本约束条件下，以预算总额最大化为目标。同时，官僚机构属于非营利组织，主要资金来自预算拨款，并不取决于它所提供的公共产品或服务的销售收入，这也决定了官僚机构具有与垄断企业相似的特征，能够分配所有的消费者剩余，其偏好普遍偏离公众的偏好。因此，他认为，官僚行为导致政府财政资金浪费，必须对官僚制度有所限制，实行绩效评价是有效的管理手段。
（三）财政绩效预算的实践
美国和其他国家的绩效预算，大都是在以下背景下进行强制性制度变迁后出现的：第一，出现经济衰退，收入下降，支出增加，赤字压力增大。第二,随着公众民主意识增强，要求提高支出效率的呼声日益强烈。第三,随着现代管理理念和管理技术不断进步，公共管理部门开始尝试从私营部门中吸取管理方法。
有学者认为，绩效预算编制的指导思想是以市场为基础，以顾客为导向，以管理为动力，以最终绩效为目标。为实现这一指导思想，必须做好以下工作：一是在预算编制过程中，加强对各预算单位支出项目的绩效分析，在此基础上，以其预期效益作为编制预算支出的依据；二是在预算执行过程中，强调各预算单位的管理义务和会计责任，最大限度地引导预算单位直接关心各自效益。目前，发达国家政府预算编制活动大致可划分为三个具体步骤，第一步是各预算单位确定各自的工作目标，第二步是各预算单位制订各自的绩效指标，第三步是各预算单位提交上一财政年度预算执行的绩效报告。
（四）财政绩效预算执行的效果评价
自20世纪90年代以来，美国财政预算管理就开始主要采用投入产出分析方法，分析财政投入的3E标准和原则，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。经济标准考察在既定投入水平下尽量降低成本。效率标准考察在既定投入水平下产出最大化。效益标准指最终实现目标的程度，主要包括社会效果、公众满意度等。
近些年，一些国家绩效预算取得较明显效果：一是加强了政府工作人员的公众服务观念。二是官僚作风得到一定程度控制。三是将绩效评价结果向社会公开，有利于社会进行评价和监督，提高了预算透明度和民主化。四是有助于减少财政资金浪费。
当前，中国的经济、社会、文化环境及法律环境与发达国家尚有差距，但是中国也应在借鉴国外经验的基础上探索一条适合本国国情的财政管理路径，绩效预算管理是可以考虑借鉴的管理方法。
二、中国财政管理体制改革简要回顾
新中国成立60年来，中国大致经历了建国初期的保障供给财政、1953年开始的生产建设财政、1994开始的改革发展财政、1998年开始的公共财政及2009年开始的民生财政等五种财政管理模式。从中国财政管理体制改革的历程看，尤其是改革开放30多年来，摸索出了适应中国现实国情的渐进式财政管理体制改革之路。经过广大财政干部职工的艰苦奋斗、不断探索，中国财政改革事业取得了辉煌成就：
（一）“收支两条线”管理改革和预算收支分类改革
中央从1990年开始对行政事业性收费和罚没收入等财政性资金进行“收支两条线”管理改革。“收支两条线”改革理顺了政府收入分配秩序，从源头上预防和治理腐败，有利于促进依法行政和公共执法。从2006年开始财政部进行了预算收支分类改革，改革取得预期成果，一个体系完整、分类规范、反映明晰的全新政府收支分类框架基本确立。
（二）国库集中收付制度改革和政府采购制度改革
国库集中支付制度改革试点始于1998年，2001年正式启动，主要建立了国库单一账户体系，财政收支全面实行国库集中收付。国库集中收付制度改革体现了依法理财和科学理财的观念，增强了财政宏观调控能力，加强了对预算执行过程的监督控制，提高了预算执行管理信息的透明度。2000年，全国绝大部分地区颁布了地方性的政府采购管理办法。2003年，《中华人民共和国政府采购法》正式颁布，标志着中国政府采购改革进入法制化阶段。
（三）部门预算改革
1999年，财政部开始进行部门预算改革，主要内容包括延伸国家预算编制层次，实行综合预算、扩大国家预算编制范围，提高国家预算编制完整性。部门预算改革转变了预算管理观念，确立了部门预算的基本模式，规范了行政行为，增强了预算的法治性。
（四）财政支出绩效评价试点
按照公共财政体制框架，一些省份先后开展财政支出绩效评价试点，取得一定成效。2004年，广东省在财政绩效评价指标体系、基本内容和工作程序等方面进行了更加深入的探索。2005年，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，建立了财政部门统一领导、部门具体组织实施的绩效评价分工体系。据了解，自《办法》印发以来，地方财政部门加大了推动力度，绩效评价工作取得新进展。以广东省为例，2008年该省实行财政专项资金竞争性分配改革，主要做法是：第一，实行资金项目绩效目标管理，以绩效目标的合理合规和预期收益为依据筛选项目、分配资金；第二，实行绩效监督，以资金项目使用单位申请项目时拟定的绩效目标为导向，对项目的实施进行跟踪管理；第三，实行绩效预算，对项目完成情况或跨年度项目的年度进展实施绩效评价，以绩效评价结果作为财政预算资金分配的重要依据。
（五）财政管理体制改革取得的成就
中国的财政管理体制改革是一个逐步放权让利、激发各方积极性的过程。自改革开放以来，中国的财政管理体制改革取得了巨大进步。但中国的预算管理仍然存在有待改进的余地，我们不仅要使财政资金在政府间及同级政府的各部门间科学分配，精细化使用，也要关注理顺各级政府间的财权、财力、事权关系，还要重管理、重结构和效率，更要突出公共财政职能，为社会主义市场经济发展创造良好环境。而绩效财政管理方式可以更加有效地分配使用有限财政资金，在以往改革的基础上，对实现财政科学化、精细化管理具有重要的推动作用。
三、进一步加强科学化、精细化的财政管理改革
在金融危机及后金融危机背景下，增收、节支与挖潜对财政工作具有重要意义，尤其是财政精细化要与科学化高度融合，这对提高财政资金效率极其关键。今后，财政管理改革要做到“与实俱进”，财政管理理念和模式要紧密贴近中国现实。一方面，要适时做好完善和推动财政绩效评价工作，财政绩效评价结果是财政资金再分配的重要参考依据；另一方面，也要认识绩效财政管理对实现公共财政职能、形成公平市场环境、促进社会公益事业社会化的重要意义。
要实现绩效财政管理，必须在建立绩效财政管理框架的基础上，构建科学的、独立的财政绩效评价体系。
（一）构建科学的、独立的财政绩效评价体系
绩效财政应该实行以结果为导向的财政管理，而构建科学的、独立的绩效评价是实现过程的精细化管理和结果的科学化管理的重要组成部分，需要高度重视建立绩效评价指标和评价体系。实行财政绩效评价，是对财政审计和监督的有效补充，不仅可实现结果管理，也可实现过程管理。财政绩效评价不仅能够督促提高财政资金运行效率，还能使有限财政资金发挥更大效益。科学的、独立的绩效评价体系，能够有效评价财政预算部门和预算执行部门的工作绩效，有益于形成促进市场机制运行的良好政策环境。
财政绩效评价是实现财政科学化、精细化管理的重要手段，对重新构建适应社会主义市场经济体制的财政管理体制、财政管理理念以及模式，具有重要现实意义。
（二）深刻认识“财”与“政”的关系，促进深化改革、转变经济增长方式
建立绩效财政管理方式，有利于财政“财”和“政”有机结合。有专家指出，财政的分配关系就是“以政控财，以财行政”。财政管理既要有理财的科学化、精细化，也要充分结合施政来理财。因此，财政管理要向公众阐明今后财政活动与国民经济的相互关系，既要阐释财政预算对国民经济的影响，也要说明国民经济对财政的影响。绩效财政管理要求预算单位制定绩效目标，就是要求财政预算有明确的目标，即经济增长以及提供公共产品或服务的目标。
在深刻认识“财”与“政”关系的基础上，财政管理应该支持促进深化改革、转变经济增长方式：
一是形成公平竞争的市场环境。以建设社会主义市场经济为导向的财政管理改革，应有别于计划经济条件下“大包大揽”的管理理念，“有所为，有所不为”，应通过市场化改革，让市场在配置资源中起基础性作用。财政通过支持垄断行业改革，放宽市场准入门槛，让民间资本在市场竞争中起应有的作用，减少政府投资挤出现象。在公共财政和民生财政理念指引下，财政重点向“三农”、节能环保、社会保障、教育科技等倾斜，逐步培育和放开卫生、医疗等市场。
二是尽量少与民争利。转变过度依赖外需和投资为主的经济增长方式的关键是增强居民消费能力，提高居民收入是提高消费能力、扩大内需的主要途径。
三是继续促进东部跨越式发展，加大对中西部的支持力度。支撑中国经济未来增长的不仅仅是东部，也包括中西部。中国东部有一些省、市已经完成工业化，进入后工业化时期，比如北京、上海；而西部有个别地方仍处在前工业化时期，地区差距非常明显。不平衡增长战略促进了中国整体经济增长，同时也带来了区域不平衡。今后，财政应该既要继续支持东部跨越式发展，又要向中西部重点倾斜。
四是鼓励金融深化、金融创新。金融深化、金融创新仍然是经济增长的重要引擎，不能因为出现过金融危机而因噎废食。金融深化、金融创新应该服务实体经济，同时政府应加强监管，防范金融风险。财政政策应该与货币政策相匹配，通过财政创新支持金融深化、金融创新。
（三）促进社会公益事业社会化
建立绩效财政管理方式，有利于财政管理促进社会公益事业社会化。随着现代社会民主化程度不断提高、社会主义市场经济体制逐渐完善和政府职能不断转变，社会公益事业由政府直接承办的模式正在发生变化。社会公益事业由政府直接生产，政府既是裁判，又是运动员，难以保证评价的有效性。因此，应该乘着事业单位改革的东风，打破旧体制下教育、卫生、社会福利服务等公共产品或服务完全由政府提供的做法，鼓励政府与各种社会组织开展合作，大力促进各种社会组织从事社会公益事业。一方面要鼓励开展公私伙伴关系管理，加大政府向社会组织购买公共服务力度，提高公共产品供给效率；另一方面也要建立鼓励社会捐赠的财税管理体系，明确规定减免税的条件和范围。同时要研究有助于激励企业、捐赠人投入社会公益事业，积极推动促进社会公益事业社会化的财政管理体制框架建设。
