--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2009/1224/32620.shtml" title: "气候变化：哥本哈根及哥本哈根之后" meta_description: "2009年12月7日至18日，联合国气候变化框架公约第十五次缔约方大会在哥本哈根举行，约15000名代表出席，最终公布不具法律约束力的《哥本哈根协议》。会议在减排目标、资金技术援助等问题上激烈较量，发达国家承诺远低于IPCC要求，发展中国家提出自主减缓目标。" publish_date: "2009-12-24" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 气候变化：哥本哈根及哥本哈根之后 > 2009年12月7日至18日，联合国气候变化框架公约第十五次缔约方大会在哥本哈根举行，约15000名代表出席，最终公布不具法律约束力的《哥本哈根协议》。会议在减排目标、资金技术援助等问题上激烈较量，发达国家承诺远低于IPCC要求，发展中国家提出自主减缓目标。 ## 一、详细说明 联合国气候变化框架公约（UNFCCC）第十五次缔约方大会于12月7日-18日在丹麦首都哥本哈根举行，全球105名政府首脑、190余名环境部长等约15000名代表出席了会议。会议经过激烈博弈与反复磋商，最终采取附加各国立场而非表决通过的方式，公布了由中国、美国、印度、巴西及南非提交的《哥本哈根协议》（下称《协议》）文本。《协议》并不具备法律约束力，仅作为新一轮气候变化国际磋商的平台和起点，表明各国仍愿在气候变化领域继续推进全球合作进程。现将会议相关情况简要介绍如下： 一、哥本哈根会议及其成果 1、会议背景 《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）及《京都议定书》（下称《议定书》）是国际社会应对气候变化合作的基本框架和法律基础。《公约》明确规定应对气候变化应遵循“共同但有区别的责任”原则，即发达国家应率先采取措施限制温室气体的排放，并向发展中国家提供有关资金和技术援助，发展中国家在得到发达国家技术和资金支持下，采取减缓或适应气候变化的措施和行动。《议定书》则对2012年之前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表、减排额度等做了具体规定。 本次会议，旨在确定2012年后的中长期合作框架，包括《议定书》下各发达国家缔约方在2012年后应承担的强制性减排任务，《公约》框架下实施的长期合作行动，美国作为唯一未批准《议定书》发达国家的量化减排问题，发展中国家的减缓和适应行动，发达国家向发展中国家提供资金与技术援助，以及建立有效的资金技术合作机制等。 2、会议内容 在为期两周的会议中，发展中国家和发达国家就减排目标、资金和技术援助、减排“三可”等问题展开激烈较量。总体上，发达国家试图淡化“历史责任”，否认“共同但有区别的责任”原则，废除《京都议定书》，将所有国家纳入《公约》约束，将《公约》与《议定书》下的“双轨制”谈判机制变成“单轨制”，发展中国家则坚持《公约》和《议定书》双轨谈判机制，坚持“共同但有区别的责任”原则，要求发达国家切实承担减排责任，积极履行向发展中国家提供资金与技术援助的义务。 减排目标问题。关于减排目标，各发达国家提出的目标，或是勉强达到《议定书》要求，如欧盟提出到2020年较1990减少排放20%，或是与京都议定书有一定差距，与联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的要求更是相去甚远，如美国目标是2020年较1990年减少排放4%。整体上，发达国家无条件中期减排承诺仅相当于在1990年基础上减排约8%，有条件承诺目标也仅相当于减排12%，比《京都议定书》第一承诺期要求发达国家减排5.2%稍高，但远远低于IPCC要求发达国家整体中期减排25%至40%的标准。与此同时，发达国家无视其历史责任和发展中国家的发展权益，要求发展中国家、特别是以中国为首的新兴经济体也承担量化减排任务，使减排目标的谈判进程举步维艰。 主要发展中国家一方面敦促发达国家制订合理的减排目标，另一方面，虽然根据《公约》无需承担量化减排任务，但基于环境和可持续发展考虑，提出了各自的减缓行动目标。中国承诺到2020年实现单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年降低40%至45%；巴西计划到2020年在照常情景（BAU）基础上减排36.1%至38.9%；印度目标是2020年单位GDP二氧化碳排放较2005年下降20%至25%；南非的目标是在国际援助前提下2025年减排42%，等等。应当说,主要发展中国家在减排问题上采取了积极的态度。最不发达国家、小岛屿国家等易受气候变化影响的脆弱国家与主要发展中国家立场有所不同，他们要求将全球气温上升控制在摄氏1.5度之内，希望主要发展中国家也参与到量化减排进程中来。 资金和技术问题。长期以来，发达国家在资金与技术援助问题上“口惠而实不至”。全球环境基金是《公约》下帮助发展中国家应对气候变化的资金机制，1991年起到2008年,该基金在气候变化领域投入总额仅为33亿美元，2006年到2010年资金额度仅为9.9亿美元，而根据欧盟估算，要达到全球中长期减排目标，发展中国家到2020年每年至少需要1000亿欧元资金，其中一半依靠国际援助。会议期间，发达国家在“丹麦文本”中表示将在2010到2012年间，每年提供约100亿美元援助资金，其余资金需依靠市场机制解决，欧盟每年可提供24亿欧元，日本也拟在未来三年提供150亿美元，但条件是“气候大会制定有全体主要排放国参与的公平有效的减排框架，同时就大幅度减排目标达成一致”。欧盟、美国、日本在援助问题上，不仅有悖《公约》精神--“发展中国家在发达国家的资金和技术援助下实施自主减排行动”，其额度上也远不能满足发展中国家的实际需要。美国在会议即将结束时表示愿与其他国家合作，到2020年为发展中国家应对气候变化每年筹资1000亿美元，但同样附加前提---“主要经济体采取有意义的减排行动并保证执行透明”，而这部分资金的来源、融资方式、出资分额等都有等进一步商定，是否成为“画饼”是一个很大的疑问。 减排行动“可衡量、可报告、可核实”（“三可”）问题是会议的另一个热点问题。发达国家不仅要求新兴经济体国家实施强制减排，还要求发展中国家实施“可衡量、可报告、可核实”的减排行动。根据《公约》和《议定书》精神，发达国家减排需要符合“三可”，发展中国家只有得到资金和技术援助的减排行动才适用“三可”。18日，美国国务卿希拉里将中印等发展中大国的“三可”承诺作为发达国家筹集1000亿美元援助资金的先决条件，试图“分裂”发展中国家阵营，以中国为首的发展中国家对此进行了坚决斗争。 3、会议成果 经过13天艰难谈判，会议最终以发布美国、中国、印度、巴西、南非等国提交的《哥本哈根协议》（下称《协议》）而告结束。《协议》重申，全球气温上升幅度不得多于摄氏两度，决定延续“巴厘路线图”的谈判进程，维护《公约》及《议定书》“共同但有区别的责任”原则。《协议》就发达国家继续实施强制减排和发展中国家自主减缓行动达成初步规划，并就长期行动目标、资金和技术援助安排、减缓行动透明度等问题形成一定共识。《协议》并不具备法律效力，但授权《公约》和《议定书》两个工作组继续进行谈判，推动各国在2010年底完成工作，签署一份2012年后取代《议定书》、有法律约束力的正式文件。 关于资金问题，《协议》提出：发达国家共同承诺提供新的、额外的资金来源，包括通过国际机构进行林业保护和投资，未来三年先提供三百亿美元，用于减缓和适应行动。其中欧盟出资106亿、日本出资110亿，美国出资36亿。适应资金将优先支持最为脆弱的发展中国家，包括最不发达国家、小岛屿发展中国家以及非洲国家。《协议》表示，在采取实质性和具有透明度的减排措施前提下，发达国家承诺共同行动，到2020年将每年动员1000亿美元资金用于满足发展中国家的需求，资金将来源于政府资金和私人资金、双边和多边筹资，以及其他资金来源。协议提出成立“哥本哈根绿色气候基金”，作为协议融资机制的运作实体，支持发展中国家在森林减排、适应行动、能力建设以及技术研发和转让等减缓行动有关项目、方案、政策及其他活动。 关于“减排目标”，《协议》没有明确碳排放峰值，没有提出2050年的长期减排目标，也没有规定发达国家到2020年的中期减排目标，只附上发达国家目前提出的中期减排目标、主要发展中国家提出的中期自主减缓行动方案作为下一步谈判及行动参考。主要发达国家中，欧盟目标稍有提高--在1990年基础上减排20-30%，日本为25%，挪威30-40%，美国仍为在2020年基础上减排14-17%。《协议》要求附件一国家在2010年1月31日前提交2020年量化减排目标，非附件一国家在此日期前提交在可持续发展前提下实施的减缓行动目标，交2010年墨西哥城会议磋商。普遍认为，届时美国国会已经完成气候立法，一定程度上有助于推动协议的正式签订。 《协议》特别关注减排行动“可测量、可报告、可核实”问题。根据《公约》、《议定书》精神，《协议》要求附件一国家继续实施《议定书》要求的减排行动，减排行动和向发展中国家提供的资金技术援助，都需根据有关规定提交国际社会进行测量、报告和核实，确保减排和融资活动严格、健全和透明。非附件一国家在可持续发展前提下自主实施的减缓行动，并由国内测量、报告和核查，在不损害国家主权的前提下，每两年向大会秘书处提交报告，得到国际资金技术援助的减缓行动，则需要根据公约秘书处有关规定接受国际测量、报告和核查。最不发达国家及小岛屿发展中国家可以在得到援助的情况下，采取自愿行动。 二、会议影响与意义 1、全球应对气候变化行动进入新阶段 哥本哈根会议没有达成有法律约束力的文件，是目前各方对会议成果没有予以积极评价的重要原因。但需要指出的是，此前主要发达国家在《议定书》中设定的减排目标多数没有达到，而具有“法律效力”的《议定书》对此并没有有效的约束办法。正式签订的政府条约，如此广泛地遭到违背，清楚地表明，在涉及国家根本利益时，现有国际体系对主权国家的约束虽然不是形同虚设，其效果也绝对不容高估。从这个意义上说，即便2011年经过后续谈判达成了类似《议定书》、具有一定法律效力的共同行动文件，落实起来效果如何、政府所起的作用也可以打一个大大的问号。 另一方面，在《公约》和《议定书》主导下，全球应对气候变化行动已经走上轨道，形成规模，减排成为全球共识，新能源成为新的经济增长点，绿色经济成为全球经济发展方向。欧盟已经构建了节能减排的市场框架，包括排放交易（ET）、清洁发展机制（CDM）、联合履约机制（JI）等较为成熟的市场化减排交易机制。根据《协议》，美国有可能以某种形式回归全球减排进程，作为全球最大经济体和排放大国，将对形成主要经济体参加、全球性的碳排放交易体系产生关键性的推动作用，带动金融体系大规模介入，相关行业、部门快速扩张，科技创新蓬勃发展，全球减缓行动也将逐步从政府主导转向市场驱动，“自下而上”，最终发展成为各方共同参与的新能源和绿色经济浪潮。 2、国际政治格局有所调整和变化 从本次会议的磋商进程可以清楚地看到，国际经济政治格局有重大转变，以中国为代表的新兴发展中国家成为国际政治格局中的一支重要力量。会议初期，欧盟试图主导会议进程，提交“丹麦文本”，反映英国、美国、丹麦等欧美发达国家意愿，无视发展中国家权益，文本一经曝光，引起广大发展中国家强烈不满和坚决反对，不得不束之高阁。此后，大会进入发展中国家与发达国家交锋阶段，双方基于发展权益的根本冲突，围绕减排目标、资金与技术转让、发展中国家是否参与减排行动、减排行动“可衡量、可报告、可核实”等问题展开了激烈斗争。 发达国家内部，欧盟和以美、澳、日等伞形国家集团之间立场也不尽相同，在减排目标上，欧盟相对积极，美国等国目标有高有低，但都以主要发展中排放国参加量化减排作为其减排行动的前提。发展中阵营内部也有分岐，中、印、巴、南“基础四国”等新兴经济体正处于工业化关键阶段，在减排问题上需要维护发展权益，坚决反对承担量化减排义务，代表了“77国集团”中大多数发展中国家的立场；“小岛国联盟”、“雨林国家联盟”、最不发达国家、部分非洲家由于对气候变化影响的脆弱性，虽然也同意发展中家与发达国家减排历史责任不同，但希望新兴经济体也参与绝对减排，同时强烈要求发达国家切实提供资金和技术援助。 最终，大会以新兴经济体和主要发达国家提交的折中文本--《哥本哈根协议》作为后续谈判蓝本，显示了当前国际政治经济重大转变：主要发达国家已不能主导气候变化国际谈判进程，新兴经济体，包括概念中的“金砖四国”、哥本哈根会议中的基础四国（中国、印度、巴西、南非）作为新的政治集团显示了重要的影响力，成功地捍卫了自身的发展权益。鉴于新兴经济体处于类似的发展阶段，在对发达国家争取环境或经济权益上存在天然的一致性，今后，在国际磋商、特别是国际贸易、应对气候变化等问题上，主要新兴经济体的合作对于推动南北协调、促进南南合作中还将产生更加广泛和深远的影响。 3、“碳”因素渗透全球经济、贸易、金融体系 《联合国气候变化框架公约》成功将科学理念转化为各国政治意愿，《京都议定书》则进一步将政治意愿落实为实际减排行动，进而催生了碳排放市场交易机制，并由此带动相关部门行动、金融体系参与。基于经济全球化背景，各国针对碳排放采取的国内政策，如市场准入、贸易规则等措施很容易在国际经济层面上产生影响，如欧盟决定2012年起，将进出欧盟的航空公司纳入欧盟的排放交易体系，届时全球200多家航空公司进出欧盟或是在欧盟内部航线飞行，要为排放的温室气体付费，航空业相应增加的成本费用将达到35亿欧元，势必对各国航空业产生巨大影响。目前，部分发达国家鼓吹实施“碳关税”，一旦与其他贸易保护措施相结合，很有可能成为发展中国家与发达国家贸易摩擦的又一着力点。 由排放权交易及新能源发展带动的“碳金融”浪潮，成为金融市场的新热点。资本为碳排放带来动力，金融工具进一步活跃了排放交易市场。据世行估计，全球“碳交易”市场规模从无到有，2008年已经达到1260亿美元，其中金融衍生工具交易的份额不断增长。金融体系对于推动减排和排放交易非常重要，但也带来隐忧，如监管不力可能带来的问题。此外，发达国家通过“碳交易”和“碳金融”，不仅回避了实质性减排，还可以巩固其货币地位、输出减排技术，同时将减排的责任转嫁给发展中国家，进一步加剧南北对立。 三、对哥本哈根之后的思考 在气候变化问题上，《公约》与《议定书》确定的“共同但有区别责任”原则维护了发展中国家的发展权益，发达国家利用各种国际机制、包括《公约》下会议，谋求逐步消解这一原则，本次会议就是有力证明。虽然在中国等“基础四国”的力争下，《协议》最终仍然以“双轨制”为基础，但在减排目标、资金援助等方面仍然没能迫使主要发达国家切实采取有效行动。因此，哥本哈根之后，气候变化磋商即便不是更加困难，也仍然会十分艰巨。对此，需要从认识、政策到谈判策略各个层面都有所准备。最根本的一条，还是要继续团结大多数发展中国家、特别是新兴经济体国家，认清主要发展中国家与发达国家利益冲突，同时通过“南南合作”，团结易受气候变化影响的脆弱国家，坚决捍卫自身的发展权益和发展空间。此外，也要警惕发达国家在《公约》主渠道之外，通过国内立法（如美国《清洁能源与安全法案》）、税收、收费和关税等方式，影响和胁迫发展中国家采取减排措施。对此，要强调《公约》高于各国法律的效力，坚持国际贸易中的自由贸易原则，同时采取相应的经济贸易手段，坚决予以反击。 与此同时，应对气候变化也为经济发展提供了新的思路。对于发展中国家，绝对减少排放限制经济发展，但相对减排、提高能效是转变增长方式、提高增长效率的必然选择。因此，“气候政治”在某种意义上也有积极影响。外部压力经过引导，可以成为促进国内调整经济结构的动力，同时带来或多或少的资金和技术资源，有利于国内企业在减少排放、新能源开发利用等方面迎头赶上，参与全球性竞争，取得有利地位。 李克强副总理曾经明确指出，新能源技术是“把握世界产业技术革命的新趋势”的“战略性新兴产业”，应当为此确定一套技术创新、行业发展和国家安全相配合的发展战略。在妥善利用传统能源、保障经济健康发展的同时，大力推动新能源的开发利用。基于地域广阔，经济规模巨大，地区、城乡差异明显，经济呈梯次发展态势，节能减排和新能源经济在我国有广阔的开发、试验和市场空间。政府应当积极采取措施，制订优惠政策，鼓励企业、特别是民营经济进入这一新的、充满活力的发展领域，取得国际竞争优势。一方面，避免为发达国家新技术革命买单，另一方面，打造相关行业的龙头企业，实现从“中国制造”向“中国创造”的转化。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有