--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2010/0204/32627.shtml" title: "有关社会体制改革的思考" meta_description: "后危机时期，中国处于转变经济发展方式的关键时刻，有专家主张启动以发展方式转型为主的第二次改革。文章阐述社会体制改革的内涵，包括社会结构、社会管理体制、公共服务体制改革三个层次，并分析社会体制与现代化和社会发展的关系。" publish_date: "2010-02-04" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 有关社会体制改革的思考 > 后危机时期，中国处于转变经济发展方式的关键时刻，有专家主张启动以发展方式转型为主的第二次改革。文章阐述社会体制改革的内涵，包括社会结构、社会管理体制、公共服务体制改革三个层次，并分析社会体制与现代化和社会发展的关系。 ## 一、详细说明 后危机时期，中国经济整体处于转变经济发展方式的关键时刻。以发展方式转型为主要内容的改革能否取得实质性突破，不仅关系到中国经济发展方式转型的成功与否，更关系到中国今后30年的经济社会能否可持续发展。有专家主张，当前中国应启动以发展方式转型为主的第二次改革，把发展方式调整作为“十二五”改革的主要内容，着力推进三方面的改革：一是以经济增长方式转型为主的经济体制改革，二是以适应社会公共需求转型为主的社会体制改革，三是以政府转型为主的行政管理体制改革。 党的十六届六中全会通过的《决定》明确提出要“适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”。胡锦涛总书记在十七大报告中也指出：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着重保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，推动建设和谐社会。当前形势下，如何理解社会体制改革，如何推进这一改革进程，我们进行了一些思考，供参考。 一、社会体制改革的内涵 社会体制，也称为“社会管理体制”，是社会建设的方式和社会制度的体系，包括社会事务管理的相关体制及公共政策，其作用在于更好地规范和管理社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正，提供社会保障，完善公共服务。 这是一个区别于政府、市场的第三部门的概念，包含了政府社会职能、社会政策、社会治理、社会保障、社会福利、社会服务、非营利社会组织以及国家与社会关系等基本要素。社会体制本质上体现的是政府与社会之间的现实关系架构，形式上反映的则是一个国家、地区或城市的民众组织化与公共服务社会化的程度。社会体制的积极作用，一方面受制于市场经济的发育程度，另一方面则通过社会与国家的关系为实现社会公平、社会文明、社会稳定以及防止社会过度分化提供一种有效的制度保障。 所谓社会体制改革，主要包括社会结构改革、社会管理体制改革、公共服务体制改革三个层次。社会体制改革倡导建立与市场经济体制相适应的新的教育体制、医疗卫生体制、科技体制、劳动就业制度、社会保障制度、公共基础服务设施建设及实施相关公共政策，充分发挥政府的社会管理职能和社会组织的自治功能，建立协调发展的社会体制。 社会体制改革，实际上是政府的社会管理体制改革，就是通过创新社会管理体制，整合社会资源，提高管理水平，建设服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务职能，为公众提供方便快捷优质的服务。为此，必须加快转变政府职能，改进行政管理方式，加强行政法制建设，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，推动经济社会发展切实转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。 十七大报告在论述社会体制改革时，主要提到了就业、社会保障、教育、医疗卫生和社会管理。现阶段，社会体制改革重点包括劳动就业体制、收入分配体制、社会保障体制、教育体制、医疗卫生体制以及社会管理体制等内容，目前已基本达成共识。社会体制改革作为相对独立的体制，与其他体制相比，由于提出时间较晚，其内涵、外延及相关的理论、政策还在形成当中，有待探讨的问题还很多。 二、社会体制与现代化和社会发展的关系 从欧美发达国家的近现代历史来看，可以发现，其工业化与现代化的过程其实也是经济、社会和政治制度同步转型的过程。19世纪末20世纪初，欧美国家的工业化、现代化进程和市场经济的发育明显加速。工业化与市场经济也引发了大量不同于农耕时代的社会问题。正是在这种情况下，工人阶级政党纷纷成立，与资产阶级在政治层面上展开斗争，以争取本阶级利益的最大化。与此同时，在社会层面，具有不同利益主张的劳动者群体也纷纷建立各类社团，以维护自己的社会权益、构建本群体的社会支持网、实现社会成员的相互帮助，而一些慈善人士和组织则通过建立各类社会服务机构以帮助特定的弱势群体和边缘群体。有赖于社会层面组织化程度的提高，以及工人阶级的斗争和各类社会组织的争取，欧美国家的政府先后出台了一些有利于保护劳动者的社会法案或社会政策。 二战前后，随着科技革命和经济的高增长，随着工业社会向后工业社会的转型，以及民权运动和新工人运动的发展，欧美各国面临许多新的社会问题与社会冲突。为此，通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局、化解社会冲突、维护社会稳定、推动经济与社会的协调发展，便成为这些国家普遍面临的重大课题。但是，实施这些“社会计划”和福利政策，显然不能仅仅依靠单一的、有限的政府资源和行政权能，也不能单纯依靠社会组织等服务机构，而需要建立能够有效整合各方资源、实现政府和社会组织共同治理的制度安排，需要建立一套有利于社会组织发育、发展的政策导向和法律规范，以及在社会分工原则下的政府与社会组织之间合作互动的机制。正是在这一背景下，政府与社会之间分工合作的社会体制日益完善。 当今世界的发达国家、新兴工业化国家及地区，其社会体制的架构一般具有以下四大特征：(1)政府与社会的分工合作。其核心是“政社分开”，即政府与社会组织、民间团体的职能分离以及事业目标的合作。按照该原则，政府主要负责社会管理与社会服务的政策指引、法律监管，而民间团体的社会服务机构则主要承担具体的社会管理和社会服务项目，并接受政府的监管。(2)用以购买社会服务的公共财政体系。政府在每一财政年度都有专门的预算，并根据社会管理事务和社会服务需求的实际，通过招标或委托的形式向市场或民间团体购买服务。而众多的社会服务机构则通过竞标或者谈判的形式获得这些服务项目，并向服务对象提供社会服务。(3)对合法的慈善机构和民间团体的收入均实行免税政策。其中，大学、医院、慈善组织及其他民间服务机构等在获得慈善捐款后，有权向捐赠人开具免税的发票；民间社会服务机构举办的赢利性产业也给予免税的政策优惠。(4)社会服务的非营利性质。政府购买的和社会服务机构提供的服务皆属非营利性质，其面向困难群体或边缘群体的服务项目一般不收费，面向中高档收入人群的服务则可以收取不等的费用，但这些收入只作为营运的成本。 由上可见，起源于欧美发达国家的上述社会服务体制，虽然表现形式上五花八门，但其在工业化、现代化进程中所具有的组织社会、化解社会矛盾、促进社会公平、实现社会民主与社会稳定的实际功能，以及促使政府和社会运行更有效率的特点却是共同的。这也是后发国家在工业化、现代化进程中可借鉴的宝贵经验。 三、推进社会体制改革的必要性 经过二十多年来的社会变迁和社会建设，我国的社会体制已经从“政府—单位”的社会组织结构过渡到“政府—社会组织”主导的社会组织结构。事业单位，作为社会事业的重要载体，也担负着大量为社会公众提供公共产品的职能，其改革目标是为社会公众提供更好的服务。在现有社会体制下，社会组织和社区在基层社会建设上的责任日益重要。这一过渡性的社会体制，承接了一部分企业转移出来的社会职能，推动了社会主义市场经济体制的建立，对维护社会稳定，也发挥了重要的作用。现有社会体制的主要问题有： （一）现有社会组织结构属于政府行政体系内部职责的调整，其核心是“政社不分”，仍然存在“以政代社”、“以政干社”等问题。政府在社会领域中不得不继续同时行使运动员和裁判员的职责，不得不继续同时扮演政策的制定者、实践的组织者、服务项目的提供者和问题的裁判者等多种角色。 （二）就政府来说，政府在社会领域中的职能至今未能有效地转变，未能与社会组织有效区分。其结果是，一方面政府越位管了一些不该管、也管不好的社会事务。对自己所办所属的非营利机构，也往往习惯于行政干涉，对一些本应由社会组织从事的社会事务，一些政府部门不愿意“放权让利”。另一方面，面对一些新的社会问题，政府管理的责任却经常陷于“缺位”或不到位的尴尬境地。 （三）现有社会体制下社会组织化程度较低。同时，某些企业承担社会责任缺位。企业全面的社会责任包括对消费者、员工、股东、社区、政府和环境所应承担的社会责任。企业应在全社会树立负责任的公民形象，在社会建设中扮演更重要的角色。 经过三十多年的改革，我国已经初步建立起社会主义市场经济体制，与此同时，社会体制改革相对滞后，民生问题的矛盾逐渐积累，消费主导型的经济发展方式亟需在医疗、教育等领域继续深化改革。教育、医疗、社会保障等公共服务领域的社会体制改革也亟待公共财政体制改革进一步深化和完善。在新的形势下，正确处理经济增长和社会发展之间的关系，正确处理政府、市场、社会三者之间的关系，正确处理改革发展稳定的关系，成为需要重点解决的问题。 经济体制改革的成果要靠社会体制改革来巩固。根据国际经验，人均1000-5000美元之间，是经济高速成长期，同时也是贫富差别急剧扩大、社会矛盾逐步激化的时期，如果不能实时调整社会政策，加速社会改革，实现社会转型，如果遇到外来冲击和内部矛盾激化，经济发展的成果有可能前功尽弃。政府的宏观调控机制、市场的资源配置机制和社会的利益关系协调机制，被称为现代社会运行的三种基础机制。事实上，我国经济与社会发展一直存在“一条腿长、一条腿短”的问题，与经济建设取得的成就相比，社会事业的发展相对滞后，公共服务能力有待增强，已经是一个突出的问题。只有加强服务型政府的建设，注重发展社会事业和解决民生问题，使全体人民共享改革发展成果，才能促进社会公平，才能有效推动和谐社会的建设。 四、几点思考 推进经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制四位一体的改革是我国“十一五”时期改革的基本任务。在“十二五”乃至更长的时期内，社会体制改革更应成为下一阶段改革的重点内容。推进民生导向的社会体制改革，应注意把握改革决策的科学性、改革措施的协调性、改革步骤的渐进性。具体说来，应重点解决以下几个方面的问题： （一）转变政府的社会职能 应强化政府承担的社会职能，政府应在社会事业领域承担指导、制定社会管理的体制机制，监督社会管理的有效运行；具体的社会管理实务则应下放社会组织或市场来承担。 具体地，应坚持“政社分开”的指导思想，分清政府与社会组织在社会管理事务上的职能边界，进而实现政府与社会组织的有效合作。转变政府职能的关键在于放权不谋利，企业的事情交给企业去办，社会的事情交给社会去办。 所谓“政社分开”，指政府部门与社会组织之间的职责得到清晰界定，解决政府与社会组织的职责交叉问题。只有清晰界定各自职能，才能有效率地调动各自资源，共同参与社会治理，共同实现社会发展目标。“政社分开”是前提，分工合作与共同治理是过程，政府社会职能的转变是关键。 政府机构的职能事实上是有限的，社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。一方面要将不该由政府承担的职能剥离出去，解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的“越位”问题；另一方面，针对社会发展进程中的新情况、新问题，解决政府社会管理上的“缺位”问题，如对农民工社会权益保护的忽视，等等。 此外，要重视企业的社会责任在社会管理体制改革中的作用，政府应鼓励企业参与社会效益显著的项目，鼓励企业与社会组织合作，强化其公民意识，倡导其在市场经济体制下树立有社会责任感的、负责任的公司形象。 （二）实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业 就业是民生之本，是保障和改善人民生活的重要条件。我国劳动力资源十分丰富，这是促进经济持续较快发展的有利条件。同时，扩大就业的压力很大，就业形势严峻将是我国今后较长时期面临的一个重大课题。 必须把扩大就业放在社会体制改革创新的突出位置。应坚持实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，促进以创业带动就业，多渠道扩大就业。 建立统一开放、竞争有序、城乡统筹的劳动力市场，强化政府促进就业的服务职能，健全就业服务体系，积极发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业和中小企业，鼓励劳动者自主创业、自谋职业，促进多种形式就业，并统筹做好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业和大学生就业等工作。 （三）深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入 合理的收入分配制度是社会公平的重要体现，必须深化收入分配制度改革，调整国民收入分配结构，形成合理有序的收入分配格局。 提高居民收入在国民收入分配中的比重，使中等收入者占多数，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，鼓励群众增加创业收入等途径。调整国民收入分配结构，建立工资正常增长机制，千方百计增加农民收入。 （四）建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活 社会保障是社会安全网，完善社会保障体系将成为今后一个时期发展公共服务的重点。在养老保险制度建设方面，重点是深化企业、机关、事业单位养老保险制度改革，采取多种方式充实养老基金，提高统筹层次，同时探索完善农村养老保险制度。在基本医疗保障制度建设方面，应完善城镇职工、城镇居民的基本医疗保障制度，提高新农合的覆盖面。城乡居民最低生活保障制度已经建立起来，全国城市和农村各有2000多万人已享受到低保，要逐步提高保障水平。应切实解决好城镇低收入家庭住房困难问题，推进《住房保障法》的立法工作，健全廉租住房等住房保障制度。 （五）细分市场，推进教育和医疗等社会事业改革 教育、医疗卫生等社会事业是一种准公共品，兼具经济和社会双重属性，增加供给与为低收入阶层提供服务双重任务相互交织。一般来说，经济问题应以市场化解决方案为主，而社会责任则主要由政府承担。市场能够有效增加教育和医疗的社会总供给，但不能引申为低收入阶层的教育和医疗服务也交给市场。同样，基础教育和基本医疗保障靠政府，但不能得出政府主导整个市场的结论。 在经济发展中，政府的基本职责是为人们的交易活动提供规范和准则，而不是直接介入企业的经营活动。反观医疗市场，政府在倡导规则的建立方面做得不够，但在医疗市场的供需两方面，为避免医患之间的信息不对称引致道德风险，不得已直接干预较多。 一般来说，市场能够比政府更有效率地解决产品和服务的供应问题。政府应将重点放在解除对市场准入和价格的监管方面，让市场充分发挥配置资源的作用。 对医疗卫生市场而言，在做好基本医疗保障供给之外，应细分医疗市场，合理区别政府与市场的职能边界，有效发挥各自的资源调配作用，提升有限医疗资源的配置效率。相较于美国在医疗市场中的政府、保险提供商、医疗机构和消费者四方力量博弈，我国主要是政府、医疗机构和消费者三方。因此，探索支付方式改革，研究实施以按价值付费方式代替传统的按服务项目和服务数量付费方式是重要的攻坚方向。同时，通过市场机制优化医疗方案，开展特色、多样化的医疗服务，最大限度地优化和释放医疗资源，扩大消费者的选择空间，也应成为推进新医改的重要着力点。 （六）推进事业单位和社区管理体制改革 对于从事公益服务的事业单位，改革的目标是整合资源，强化公益属性，加强政府监管。通过深化事业单位分类改革，使承担公益服务的事业单位回归其公益性。 应推进社区管理体制改革，健全和完善基层社区组织，完善基层服务和管理网络，增强其服务社会的功能。完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，更好地发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。 应充分发挥事业单位、社会团体等组织的创新性、灵活性，探索建立第三方监督与评估机制，探索解决社会问题的新模式，然后由政府总结经验，加以推广。 （七）深化公共财政建设 财政处于各种经济社会矛盾的焦点，民生导向的社会体制改革牵一发而动全身。以公共财政为目标的各项公共财政体制改革，必须很好地与就业与社会保障、医疗卫生、教育等社会体制改革相配合、相协调，才能成为推动这些社会事业领域的改革的促进力量。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有