--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2010/0505/32642.shtml" title: "关于加快城市群发展的思考" meta_description: "2009年中央政府先后批复九个区域经济发展规划，城市群和城镇化成为转变经济发展方式的重要路径。城市群是城市化进入高级阶段的标志，具有促进经济增长、优化资源配置、实现产业结构协调化等功能。国家“十一五”规划提出把城市群作为推进城镇化的主体形态，京津冀、长三角、珠三角等区域要继续发挥带动和辐射作用。" publish_date: "2010-05-05" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 关于加快城市群发展的思考 > 2009年中央政府先后批复九个区域经济发展规划，城市群和城镇化成为转变经济发展方式的重要路径。城市群是城市化进入高级阶段的标志，具有促进经济增长、优化资源配置、实现产业结构协调化等功能。国家“十一五”规划提出把城市群作为推进城镇化的主体形态，京津冀、长三角、珠三角等区域要继续发挥带动和辐射作用。 ## 一、详细说明 2010年5月，世博会吸引了全球关注的目光。“城市，让生活更美好”的理念也深入人心。回顾2009年，中央政府先后批复了九个区域经济发展规划，批复的数量超过了过去四年的总和，政策的着眼点已从东部、南部延伸到中部、西部、东北等地。区域规划概念成为拉动经济发展的亮点，城市群和城镇化成为转变经济发展方式的一抹亮色。 一个国家的经济走向现代化的标志之一是具有竞争力的产业和高度的城市化，而城市群经济正是竞争性产业和城市化的有机结合和统一。城市群是城市的“极化效应”和“扩散效应”使产业和人口在空间聚集与扩散运动的结果，是城市化进入高级阶段的标志。随着经济发展和城市化水平的提高，城市群的形成和扩张是城市化发展的趋势，并在城市化进程中起到越来越重要的作用。 在加速经济转型、加快转变经济发展方式的新形势下，城市化和调结构成为重中之重，而城市群的发展理念恰恰是实现这一目标的重要路径。落实好区域振兴规划，加快推动城乡一体化，并以此加快城市群的发展无疑具有重要的战略意义。 一、城市群的内涵 城市群指在特定的区域范围内云集了一定数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或几个特大城市为中心，以产业集群为基础，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的，具有网络型发展特征的城市“集合体”。 结构等级化、分工合理化、城乡一体化、交通网络化、发展动态化、功能高端化是城市群的主要特征。城市群的研究起源于欧美，光大于法国地理学家戈特曼的“大城市带”理论。以戈特曼的《大城市带：25年之后》为标志，有关城市体系的研究进入一个新的历史阶段。戈特曼提出了大城市带发展的“四个阶段”理论，系统论述了城市群发展的不同阶段。在戈特曼理论的基础上，勒曼提出了城市带空间结构理论。城市群理论的发展为人们分析区域发展和城市分工提供了理论思路。 城市群不只是地理区域概念，还是一个经济区域概念，即从经济学视角讨论城市群，强调城市群体系内与区域之间的集聚与扩散机制以及社会经济的一体化发展。 二、城市群的功能 城市群的功能即城市群的经济学意义。从经济学的角度研究城市群，更突出城市群内经济活动的空间组织与资源要素的空间配置，突出城市之间、城市与区域之间的集聚与扩散机制以及社会经济的一体化发展。 1、促进经济增长 城市群首先是一种经济增长的空间组织形态，以其合理的要素、结构和功能体系成为一体化的区域经济空间增长体系，它迅速集中区域要素、推动区域财富增长的能力使其成为一国甚至世界经济发展的重要动力源。 城市群的形成有利于带动本地区的经济发展，按照各自的比较优势，选择不同的发展定位，实现通力合作，实现经济与社会资源的合理配置，提升区域的竞争力。由于现代城市群庞大的产业聚集、经济规模和辐射能力，使得城市群的现代城市功能进一步提高，成为具有协调经济发展的城市群体系。由于城市群的城市化水平较高，经济发达，城市配套设施齐全，不仅使得城市群成为国民经济增长的重要动力源，而且有利于财富效应的发挥。 2、优化资源配置，提高配置效率 城市群的建立结束了分散化的经济发展模式，形成了彼此联系、相互合作的网状经济发展模式。城市群在发展过程中实现了资源和要素的共享，避免了各自为政的城市发展中“小而全”造成的基础设施重复建设的浪费，在核心城市的主导作用下实现区域经济一体化。 城市群里大小城市形成的“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的体系，体现了城市发展的高级形态：不同等级、不同分工、不同功能之间相互补充的城市立体网络相互交织、相互作用，使得规模效应、辐射效应和联动效应得以有效发挥。 3、实现了产业结构的协调化和高度化 城市群能够依据不同个体城市的自然资源和技术资源特征，实现不同产业之间的协调发展，既实现了规模经济也能体现发展特色经济的需要。城市群内部不同个体城市间的产业结构是相互补充的，产业结构的协调化有利于优化产业布局和产业间的健康协调可持续发展，对提升产业的竞争力有重要意义。 4、推动社会经济文化发展 城市群的发展，除了整合有形的资源外，还要整合城市群的文化。文化的融合对经济发展和社会发展都具有积极意义。城市群内文化的发展必然体现为城市群内居民意识形态的融合，这种融合促使了发展观、价值观的统一。城市群形成过程中相似的文化特征、人文景观，以及城市精神和文化习俗一脉相承，在加速城市群的形成中扮演了重要角色。 三、我国城市群发展情况 我国区域经济发展的重要特点是城市群的出现。国家“十一五”规划纲要提出：“要把城市群作为推进城镇化的主体形态。已形成城市群发展格局的京津冀、长三角、珠三角等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力；具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。” 近年来，随着城市间的产业联系与经济合作不断加强，区域经济一体化的进程加快。除京津冀、长三角、珠三角三大城市群之外，已涌现出新的城市群。现在初露端倪的有山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群、关中城市群和长株潭城市群等。城市群速度加快、城镇体系不断完善、城市群健康发展，既是“十一五”期间区域经济发展的特征，也是国家区域经济发展的重大战略。 目前我国较为成熟的城市群是长三角城市群和珠三角城市群。这两个城市群的发展对我国其他地方发展城市群具有较高参考价值。 1、长三角城市群发展模式探讨 长三角城市群内部城镇体系完整，由特大城市、大城市、中等城市、小城市组成城镇系统，各类城市在数量上呈“金字塔”特点，由直辖市、副省级城市、地级市、县级市组成完整的行政建制等级体系。长三角城市群共有直辖市1个，副省级城市3个，地级市12个，县级市67个，建制镇1479个，形成了我国城市密度最高的城市群。 长三角城市群的发展过程中，各个城市都是依托产业集群的发展而发展的，不同之处在于不同城市产业集群的形成途径不同。长三角发展模式的典型代表是“沪苏模式”（或“苏州模式”）和“浙江模式”（或“温州模式”）。一般来说，“浙江模式”的特点是经济发展依靠企业自身不断积累扩大，而“沪苏模式”更注重政府的引导和招商引资。 两种模式相比较，“沪苏模式”是典型的引进发展型，以有序规划和优惠政策为基础，以招商引资为手段，以土地换资金，以空间求发展，通过政府强力引导和外资拉动，实现GDP的快速增长。而“浙江模式”存在的前提是良好的商业文化和企业文化，尤其是企业家的创业精神和合作精神，企业家们靠不断的自我积累和广泛的合作发展壮大，在这个过程中，培养了一批民营企业和企业家。两种模式的显著区别是政府和市场发挥作用的强弱程度不同。在发展城市群的过程中，应把握好政府与市场的平衡，既发挥好市场机制配置资源的基础性作用，又要发挥好政府宏观调控的作用，为城市群的发展营造有利的发展环境。 2、珠三角发展模式探讨 “前店后厂”是珠三角经济发展模式的典型代表，外向型经济是珠三角发展模式的显著特征。其经济发展模式是一种“两头在外、大进大出”的加工工业体系，因此，珠三角的市场体系形成是一个内外联动、以外为主、双向接轨的市场化发展过程。 在珠三角的发展过程中，以港澳台中小企业为主的产业转移，加速了产业集群的形成。产业的高度集中和专业化，不但为形成完整的产业链奠定了基础，还使得专业镇成为珠三角产业集群的主要类型。在工业化发展的同时，各个城市间打破了原有的行政管制，以工业化发展带动了城市化的发展和完善。 四、国际经验 国外城市群的发展经历了200多年的历史，初期是靠产业革命的推动，市场经济发展早期依据市场力量的发展，后期完善过程则依靠政府的推动，直至城市群成熟，政府的宏观调控能力都较强。依据产业集群的形成途径划分，国外城市群的发展可分为两种模式。 一类是城市主导型的城市群发展模式，即“欧美模式”。欧美发达国家的城市群大体经历了二三百年的演进过程，即城市化与市场化、工业化的互动过程，形成了工业发展、社会分工与市场细分的自然结果。当然，欧美的城市群在城市环境与可持续发展方面也走过弯路，例如伦敦和纽约城市群都曾污染严重，但经过十几年的治理，已经发生了根本变化。一般来说，欧美的城市群模式也可分为两类，一类是以英国、美国、日本为代表的，以大城市为主体构成的城市群，简称“英美日模式”；另一类是以德国、荷兰等西欧国家为代表的，以中小型城市为主体构成的城市群，简称“西欧模式”。 另一类是政府指导型的城市群发展模式，即“墨-印模式”。多数发展中国家走的是以政府为主导的城市化发展道路。由于发展中国家的经济发展战略具有较强的赶超色彩，其发展模式也是在政府主导下向工业和城市倾斜。墨西哥和印度就是政府主导型城市群的代表，主要特点是：城市化推进的速度相当快，人口高度向大城市聚集，城市群迅速发展。但是由于缺乏经济基础和政府调控及管理职能的不到位，造成了它的另一个显著特点，即贫富两极高度分化，富裕文明的现代社会和挣扎在贫困线上的大量穷人并存于一个城市。由此造成社会治安混乱，城市环境日益恶化，公共设施严重不足。 国外城市群发展过程中的一些成功经验值得我国在城市群发展中加以借鉴，主要有以下几个方面： 1、以规划引导人口、资源与环境的协调发展 城市用地在实际中存在矛盾，城市建设和管理部门关心的是城市建设用地的增加和城市规模的扩大，土地管理部门关心的是耕地保护和耕地总量的平衡。在经济全球化、社会信息化、区域一体化和城市生态化的发展背景下，西方国家在城市发展过程中，注重从全球角度构筑大都市在世界城市体系中的地位，重视人口、资源与环境的协调发展，从区域联合的角度解决大都市的发展问题。 2、以具有比较优势的产业集群为支撑 创造性产业的集群和生产者服务业的产业集群已经形成并各自成为城市群的经济空间组织形式。作为世界金融、商贸中心的伦敦、纽约、东京城市群地区，以知识和技术创新为背景，形成了从高端研发到生产、制造、销售的高密度企业集群，以及作为城市群核心地区支撑产业的第三产业中的生产者服务业的产业集群。这些产业集群基于详细的产业分工与协助，拥有完整的产业链，是城市群的经济内核，他们所表现出的强大的创新能力和相互之间的竞争，不但是提高生产率、拉动经济增长的主要因素，而且是城市群形成和发展的主要推动力量。 3、良好的交通基础设施 国外城市群大多拥有由高速公路、高速铁路、航道、通信干线、运输管道、电力输送网络和给排水管网体系所构成的区域性基础设施网络，其中发达的铁路、公路设施构成了城市群空间结构的骨架。不论城市群的空间结构形态如何，城市群总是有一条产业和城镇密集分布的走廊，通过发达的交通、通信网络相连。这样既可以减少城际间的交通摩擦，又能最大限度地实现资源共享。 五、城市群发展的动力机制 从城市群的形成和发展过程可以看出，市场机制是城市群空间演变的原动力，而政府机制是城市群空间演变的推动力，通过政府和市场的共同作用产生集聚和扩散效应，从而影响和改变着城市群的发展演变。 市场经济条件下，城市群的空间组织形式主要应依赖市场机制。市场力决定了经济活动的发生以及其中的企业行为，并且由此引发了人口的空间集聚模式，这些都构成了城市群空间布局的前提和内容。 作为城市规划、城市管理以及基础设施供给的主体，政府对城市群的空间扩展模式也起到了关键性作用。政府通过制定相关政策、供给基础设施、建立协调机制和培养人才等方式改革和完善投资环境，提高经济要素的配置效率，促进城市和城市群发展。实施的手段主要包括产业发展规划、空间布局规划、城市规划以及各种类型的基础设施规划等。 市场与政府的合力机制非常重要。只有市场机制与政府机制同时发挥作用，才能最大限度地减少市场失灵和政府失灵，促进城市群规模和体系的合理化，释放城市群的整体功能。 在不同的发展阶段，市场和政府的合力有所差异，体现为集聚与扩散的交替主导。城市群形成的初期阶段，集聚是主要的驱动力，在成熟阶段扩散是主要的驱动力。正是城市群内部不同等级城市的集聚和扩散作用，把城市群内各城市紧密联系在一起，构成合理的城市发展体系、产业发展体系、技术扩散体系和功能分布体系。 六、几点思考 1、完善城市群管治模式 探索城市群由松散式的组织模式转向更紧密、更有效力的管治模式，即具有一定资金筹集能力或财政支撑，具有规划编制和评价、重大项目审核、重大区域问题协调的能力。 城市群作为超越行政区划制约的区域发展空间，其规划和管理不可能延续传统的自上而下的办法，需要采取新型的管治方式，确保城市群规划的实施和不同行政主体间的合作。应根据不同类型城市群的需要，成立集中型、松散型、联合型的多样化组织形式。如成立不同层次的规划委员会、市长联系会议、专业委员会等等。 合理划分中央与地方政府的职权，明确城市群管治主体与地方政府之间的职能分工。城市群管治主体的职能重点是跨区域的公共服务设施，监督地方政府对城市群规划的实施情况，协调地区间利益。地方政府则应在创造良好的地方投资环境、提升城市公共服务水平、健全社会保障体系、完善信息共享平台等方面承担其应有的职责。 2、协调好城市群发展中政府与市场之间的关系 城市群的发展归根结底是市场经济规律作用下企业行为的结果，因此城市群规划的重点不是用行政手段干预企业的区位决策，而是通过空间规划规范空间开发秩序，引导企业合理布局，严格保护生态用地，防止城市建设用地的无序蔓延和经济发展与生态关系的失衡，切实保障城市群发展的可持续性。 3、加强体制机制创新 加强体制机制创新，在城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策等方面实现突破。 通过改革地方政府考核制度、财税制度，采取有效的产业政策和区域政策等手段，促进城市群内部不同行政主体按照城市群的总体发展目标，提升城市群的核心竞争力。 4、推动区域产业一体化 核心城市与城市群区域内其他城市之间缺乏有效的产业联系，往往成为制约城市群发展的重大障碍，表现为城市群区域内产业层次不能拉开，产业同构现象严重，城市群区域难以形成合理高效的产业分工体系。 应突出核心城市在产业发展中的龙头带动作用，加强核心城市与城市群区域的产业联系。核心城市应加快产业结构调整，提升产业层次和城市的辐射带动能力。在此基础上，优化城市群区域内产业的空间布局，突出不同城市间的特色，发展与城市功能相适宜的具有比较优势的产业集群，实现差异发展。配合经济结构调整，提升产品的技术含量和附加值，增强企业和产业的核心竞争力，形成大城市、中等城市、小城镇优势互补，组团式发展的空间格局。 5、促进基础设施建设一体化 城市群内部、城市群之间的重要交通通道往往是产业分布带和经济发展轴。交通网络的分布和密度也影响了城市群扩展方向和速度。应完善现有城市群的交通网络体系，明确城市群内部不同等级城市的主要功能，促进城市群空间结构优化。 通过协调基础设施建设，形成陆海空交汇的立体交通网络体系，促进经济在空间上的融合和城市功能的重组。 6、促进区域市场一体化 推动城市群内部商品市场和要素市场的一体化建设。鼓励在城市群区域内建立统一的商品市场准入条件、统一的市场运行规则和统一的市场监管制度。 推进要素市场的一体化进程，重点发展金融市场、劳动力市场、产权交易市场等要素市场，打破人为设置的各种障碍，促进各类要素在不同行政区域内的自由流动和合理配置。 7、完善信息资源共享机制 在区域市场一体化的基础上，应完善信息资源共享机制。完善信息基础设施和综合服务体系。鼓励城市群内各城市政务信息、经济信息、科技信息、文化教育信息、人力资源信息、医疗卫生信息、旅游交通信息等信息资源上网，强化城市群区域内的信息共享。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有