--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2010/0608/32649.shtml" title: "美欧金融监管改革进展及思考" meta_description: "金融危机后美欧推进金融监管改革。美国参议院通过金融改革法案，核心是防范系统性风险和保护消费者，措施包括成立消费者金融保护署、建立破产清算机制、加强衍生品监管等。欧盟提出建立统一金融监管体系，首次将宏观审慎监管与微观审慎监管相结合。" publish_date: "2010-06-08" modify_date: "2025-10-28" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 美欧金融监管改革进展及思考 > 金融危机后美欧推进金融监管改革。美国参议院通过金融改革法案，核心是防范系统性风险和保护消费者，措施包括成立消费者金融保护署、建立破产清算机制、加强衍生品监管等。欧盟提出建立统一金融监管体系，首次将宏观审慎监管与微观审慎监管相结合。 ## 一、详细说明 经济危机爆发以来，各国政府以不同方式拯救经济。到2009年第二季度底，全球经济基本止住了下滑之势，但目前欧洲一些国家主权债务危机有愈演愈烈的态势。经济理论界的专家从深层次角度研究这次危机发生的原因发现，危机表面上看是由住房按揭贷款衍生品问题引起的，深层次原因则是金融业严重缺乏监管造成的。 自2008年11月华盛顿20国集团峰会起，加强全球金融监管合作，改革完善各国金融监管体系成为危机后各国重建经济管理体系的重要内容。美国和欧盟的金融监管改革进展尤为值得关注。 一. 美国金融监管改革进展情况 2010年5月21日美国参议院以60票赞成40票反对通过了结束金融改革法案辩论的程序，此项法案将提交参议院做最后表决。金融改革法案是美国自大萧条以来最大的一次金融业整顿，奥巴马政府将此视为医改后最为重要的一项改革法案。 这次改革的核心有两个：一是有效防范系统性金融风险。防止所谓“大而不倒”的超级金融机构经营失败而引发新的系统性危机。二是加强消费者金融保护。过度举债造成的信用风险是次贷危机爆发的根源，保护消费者免受金融欺诈、保证充分的信息披露将会有效地防止类似危机重演。改革方案具体包括六个方面的内容： 1.消费者保护：成立一家新的独立监管机构--消费者金融保护署，以保证美国消费者在选择使用金融产品时得到清晰准确的信息，杜绝隐藏费用、掠夺性条款和欺骗性作法。 2.新的破产清算授权结束“大而不倒”的现象：建立安全有序的破产清算机制，防止超大型或特别复杂的金融机构对整个经济造成危害；同时，由大型金融机构为系统风险缴纳保费，预先成立“破产清算基金”；为防止可能的系统性风险，监管机构还可在金融机构账面资本充足、运行良好的情况下对其强制分拆重组。 3.银行业监管和新的资本充足率要求：为改善目前银行业盘根错节的“多头监管”局面，众议院金融监管法案计划将现存的两家监管机构货币监理署和储蓄机构监理署合并，以监管全国性的银行机构；同时美联储负责监管金融控股公司和一些地方银行，并保持联邦存款保险公司的监管职能；对有系统性风险的金融机构，法案提出更高的资本充足率、杠杆限制和风险集中度要求，但没有明确具体标准。 4.高管薪酬及企业治理结构：在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权，包括不具约束力的投票权 ；允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素。 5.投资者保护：新规定保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性；强调华尔街经纪人的受托职责，即客户利益高于经纪人的自身利益；加强美国证监会的监管职能，将它的监管经费在五年内增加1倍；同时对证券业实施一项独立的全面研究，以推进改革，并督促它和其它监管机构加强投资者保护；针对信用评级机构，新法案要求更完全的信息披露，包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等；同时要求监管机构建立新的信用评估标准，降低监管者和投资者对评级公司的依赖。 6.弥补现有监管体系中的漏洞：改变对追逐风险和掠夺性的金融活动不加监管的局面，加强对场外交易的衍生产品和资产支持证券等产品监管，以及对冲基金和按揭贷款经纪人等的机构监管。新法案要求将大部分场外金融衍生产品移入交易所，特别对信用违约掉期等产品成立新的清算中心。要求资产管理规模在1.5亿美元以上的对冲基金、私募股权基金及其它投资顾问机构在证监会登记，以加强监管和风险评估。 二、欧盟金融监管改革进展情况 1.改革前欧盟金融监管结构。 欧盟改革前的监管系统由四个层级组成，如图1： 监管系统中，第一级是立法层级，由欧盟委员会提出立法建议，理事会、委员会和议会三方共同决策。这些立法原则适用于欧盟范围内所有的金融机构。 第二级包括欧洲银行委员会、欧洲证券委员会、欧洲保险和职业养老金委员会以及欧洲金融集团委员会。委员会由成员国财政部高级代表组成，主要是建议、确定和决定对第一层次指令和条例的相关实施细则，解决法律的实施程序问题，建立一套法律规章制度，这一层级可以根据需要迅速变更和修整。这些委员会实际上有“准规则制定权”。 第三级由欧洲银行监管者委员会、欧洲证券监督者委员会以及欧洲保险和职业养老金监管者委员会组成。这三个委员会的成员是由成员国相关行业监管机构代表构成。他们不负责对金融机构实行日常的微观审慎监管，只是作为一个联系欧盟委员会和各国家监管机构的平台和桥梁，促进国家间监管者的信息交流，推动监管趋同。第三层级委员会提出的指示都是非约束性的。 第四级即执行层次，由各国监管机构执行实施欧盟指令、条例，欧盟委员会也担当监督、促进实施的责任。 2.欧盟金融监管改革内容。 2009年2月欧盟提出对金融体系进行改革的建议。该建议的框架核心是建立一套全新的欧盟范围内统一的金融监管体系，第一次将宏观审慎监管 和微观审慎监管 相结合，每一层级都有清楚明确的职能职责。成员国内监管当局仍然负责金融机构的日常监管，欧盟监管层负责整体经济风险预警和协调各成员国遵守泛欧金融监管标准，特别是协调对跨境金融集团的监管。欧盟监管层对泛欧统一监管标准及对成员国间的协调都将具有法律约束性。 改革后的框架核心是宏观审慎监管和微观审慎监管的紧密结合，如图2： 根据建议将成立两个欧盟级机构：欧洲系统性风险管理委员会和欧洲金融监管体系。欧洲系统性风险管理委员会将在欧洲中央银行的领导和支持下，执行宏观层面的审慎监管,其构成如下：欧洲中央银行的总理事会（27个成员国国家中央银行的代表，包括非欧元区成员国），第三层级委员会主席（见图1）和欧盟委员会的一名代表组成。它将分析宏观经济形势，监控整个金融行业风险，向微观经济监管者传递风险警告。 微观审慎监督方面，在原第三层级委员会的基础上建立三个新机构欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局、欧洲证券市场监管局，组成欧洲金融监管体系，其主要职责是协调职能，对国内金融公司的日常监管则继续由成员国国内监管当局（原第四层级监管单位）负责。新机构对成员国监管标准有法律约束力。 三. 几点思考 1.美国金融监管改革对各利益团体影响不同。 如果此轮金融监管改革法案最终获通过，美联储是一大输家。按照奥巴马政府的原方案，美联储将被赋予监管系统性风险的职能，银行、证券、保险、基金业等各大型机构均被纳入美联储的监管范围之内。但在众议院法案中，此项权力将归属于一个新成立的跨部门监管协调机构，而美联储不过是参与的各监管机构之一，其权限将大打折扣。此外，该法案不仅剥夺了美联储在消费者金融方面的监管权力，甚至破天荒第一次要求对美联储实施审计：审计范围包括在此次危机期间美联储所采取的大量紧急流动性借款和量化宽松措施，也就是说将美联储的货币政策置于国会的权杖之下。这将影响美联储作为央行的独立性，甚至严重削弱美联储“最后贷款人”的职能。 另外新成立的消费者金融保护署将成为最有权力的监管机构之一。因为消费者金融同样涉及到各门类的金融机构和产品，包括房屋按揭、车贷和信用卡贷款等，所以未来它将成为混业监管格局中的主力之一。同时美国联邦存款保险公司将成为新的破产清算授权的最大受益者；美国财政部货币监督署在与美国储蓄机构监理局合并后，将成为银行业的主要监管机构。美国证券交易委员会在次贷衍生产品和麦道夫骗局中因监管缺位、反应迟缓而深受诟病，但其权限在众议院法案中却得以加强，监管的机构和产品范围均有所扩大，这一安排无疑具有争议。 在监管机构之外，最大的赢家理论上是美国消费者，因为他们将受到更全面的监管保护，类似于住房按揭和信用卡贷款中的诈欺行为将受到严厉惩罚。但也有华尔街的评论认为，消费者金融保护署的成立对消费者而言未必尽是福音，因为信贷审查将更严，贷款可得性将更低，消费者将负担更高的成本，面临更少的选择。 无论从何种角度，华尔街都是新的金融监管改革中最大的输家。花旗和美国银行这样的“巨无霸”很可能要面临更高的资本充足率和流动性要求；而对于高盛、摩根士坦利等投资银行，其自营业务可能会被认为风险较高而受到很大限制，而危机前带来丰厚回报的场外衍生工具交易也将大大萎缩；对冲基金和私募股权基金更是从无监管的“影子银行系统”中，被纳入严格监管的大框架之下，变化不可谓不大。更重要的是，以上这些公司均可能被认为是具有系统性风险的机构，因此将面临更高的监管标准、更严格的薪酬规定、甚至是被强行分拆清算的风险；而监管当局如认为这些机构规模过大，更可能直接否决其相互间的购并申请。因此，恐怕没有一家金融机构愿意被列入“大而不倒”的黑名单上。毫无疑问，新法案如果实施，美国金融机构将面临比危机之前严酷得多的监管环境。因此，各方还会在此法案通过之前再次进行博弈。 2.欧盟金融监管改革将促进欧盟各国合作，但仍然有一定阻力。 历史上欧洲的金融监管一直是分散的，监管是各个国家自己执行的。欧洲央行只有利率调整的职能，没有监管权力。但这次改革明显增加了欧盟金融监管的统一性。上世纪80年代后期到90年代，混业监管是欧盟金融改革的重要内容，但在这次改革中分业监管开始回归。尽管欧盟27国最终就这份改革方案达成了一致，鉴于欧盟本质上仍是一个主权国家联合体，不同于联邦制的美国，想让成员国一下让出过多金融监管权力绝非易事。 首先欧元区和英国之间有分歧。拥有强大金融业的英国最不愿意看到由欧盟“插手”本国的金融监管，对建立泛欧金融监管体系表现出了诸多疑虑。一方面身为非欧元区成员国，英国很难接受由欧洲央行牵头来监测宏观风险。另一方面在对跨国金融机构实施联合监管问题上，英国也不愿走得太远，坚决主张最终决定权仍应掌握在成员国手中。 其次如何避免这项改革方案在今后的实施过程中监管过度也是需要考虑的重要内容。欧盟是一个复杂的主权国家联合体，各国市场发展水平不一致，产业结构也不同，在监管过程中如何兼顾各国的利益还需进一步探讨。 3.欧美对次贷危机前后信用评级机构的工作提出质疑，纷纷拟定有针对性改革方案。 目前在全球金融体系中最有影响力的评级机构有三家：穆迪投资者服务公司、标准普尔公司和惠誉国际信用评级有限公司。他们均来自美国华尔街。欧盟委员会主席巴罗佐认为，在极有可能发生利益冲突的领域只有三家评级机构并且均来自同一个国家，这是非常不正常的现象。 投资者、决策者和评级机构内部人士普遍认为，在金融危机之前的几年里，评级领域出现了一些严重问题。次贷危机前夕这些评级机构不负责任地“制造”出大量房地产投资的“高评级”，而这些投资很快成了垃圾。穆迪的前任高管承认，一心提升利润和安抚客户削弱了信用评级结果的独立性。这个金融领域中愈发突出的重要的永恒矛盾，令投资者对评级结果的可信度提出了更多质疑。然而该问题很难得到解决。尽管投资者或债券发行方都不喜欢评级机构，但没有评级机构的世界又是难以想象的。穆迪、标准普尔、惠誉三大评级机构的评级结果已经融入了银行、养老基金、保险公司和其他机构投资者的指导原则。 针对该现象，美国参议员提出了一项重要的改革建议，旨在纠正评级机构的错误。上个月通过的金融改革法案，提出了一项改变评级机构运作方式的措施。根据这一建议，债券发行方不再自行挑选评级机构，而是成立一个受美国证券交易委员会监管的委员会，由它给债券发行方指定一个评级机构。 而欧盟方面则在6月2日制定了计划，以约束美国评级机构和规范金融公司行为以遏制风险交易。此外，欧盟还计划在9月份成立自己的评级机构，根据计划该评级机构在欧洲注册，受即将成立的“欧洲证券和市场监督管理局”（预计2011年初成立并开始运作）监督。 4.美国和欧盟的金融监管改革方案都强调要加强宏观监管力度，同时也存在一些区别。 首先欧洲明确了分业监管的方向，而美国则更注重对具体对象如对冲基金、信用卡公司，以及具体问题如会计制度、高薪问题等的监管。 其次，作为主权国家联合体的欧盟只是一个经济共同体，本次改革的难点在于国家之间利益的协调，而美国作为一个主权国家，阻力主要存在于国内两大政党权力之间的博弈。 最后，考虑到本次金融危机是源于美国，因此美国的改革是最主要的，而欧盟的改革相对来说是配合美国的改革。两者改革性质不同。美国的是根本，重点治理的对象是直接引发金融危机的一系列问题。欧洲改革的重点则在于创造一个有序发展的全球金融体系。尽管重点不同，但两者是相辅相成的。特别是欧洲主权危机引发的危机可持续性需要更多的关注。 5.欧美金融监管改革的启示。 （1）近年来，我国金融监管体系的改革与完善取得了很大进展，从过去中央统一负责的混业监管模式，发展到当前的分业监管框架；许多先进的监管理念和手段被运用到金融监管工作中，监管体系和内容日渐完善和丰富多样；基本确立了与国际水平相近的银行业、保险业和证券业的监管法律法规体系，加强了以风险和资本为核心的专业监管。实践证明，改革的成效是显著的。在国际金融危机肆虐的背景下，我国金融体系保持了稳健运行，为宏观经济复苏和发展提供了有力支持。可以说，我国金融业在这次危急中受损不大，与不断完善的金融监管体系密不可分。审慎有效的金融监管增强了国内金融机构抵御风险的能力。 虽然如此，我国金融体系中若干可能导致系统性风险的问题仍然存在。目前外来金融机构尤其是投机性强的金融机构使金融风险有了新的来源，一些大型传统金融机构大规模拓展非传统金融产品和业务可能带来新的系统性风险。同时金融机构日渐严重的业务同质化倾向也是系统性风险的一个潜在来源，如一些银行过分注重发展房地产业务并加大其比重，或过于注重某些产业贷款，另外一些地方政府危机之后大规模向银行贷款，所有这些都在一定程度上增加了银行业系统性风险。 （2）强化微观金融监管。我国目前“一行三会”的金融监管框架充分考虑了银行、保险和证券分业经营的格局，有力地规范和保证了金融业发展。事实上，随着国内金融市场对外开放步伐不断加快，全球范围内金融业混业经营趋势对我国金融业的影响越来越明显。我国金融监管部门之间的沟通协调日益频繁，在多头监管之下，监管过度、监管真空与监管冲突依然在一定范围内不同程度地存在。监管部门应继续紧跟我国国民经济和金融业发展的实际情况，推动立法，扩大监管范围，并加强对金融关联企业的并表监管，在强化对各自所辖行业监管的同时，不断加强监管机构之间的联络沟通和协调一致。同时还要杜绝监管范围的相互重叠或出现真空，以提高监管的有效性。 （3）降低金融监管的顺周期性 。金融监管的顺周期性在危机爆发和蔓延过程中往往扮演推波助澜的角色。欧洲央行认为，目前许多对银行风险的监管手段，如资本金要求和会计标准等，是导致金融机构顺周期性行为的重要因素，而缺乏反周期缓冲措施和僵化的会计制度则放大了危机的破坏作用。 近来，我国监管部门采取了一系列主动性的逆周期监管措施，包括提高银行业金融机构资本构成的质量，从源头上控制信贷的杠杆率和集中度，督促银行业金融机构加大计提拨备力度等。这些逆周期措施对我国银行业实现经济波动时期的平稳健康发展起到了重要作用。但就目前来看，我国金融机构还存在一些潜在的顺周期性风险，应通过相关制度的完善加以管控。 （4）加强对某些以银行为主体的金融机构的风险管理。长期以来，商业银行是我国最为重要的投融资中介主体，在金融体系中占据主导地位。资本市场的迅速发展及金融脱媒 趋势的形成，在一定程度上弱化了银行业的作用，但其垄断地位依然十分稳固，并有加强的态势。为应对金融开放、金融脱媒及宏观经济环境变化带来的挑战和机遇，我国商业银行特别是大型银行纷纷加快综合经营步伐，通过兼并、控股以及新设等途径，向保险、证券等业务领域拓展，银行对非银行金融领域的影响越来越大，以银行为母公司的银行控股公司（集团）可能成为未来综合经营的代表性形态。因此，银行业的风险状况对我国金融安全有极为关键的影响。监管部门应着力完善与银行业相关的制度建设，尤其是尽快制定银行控股公司（集团）的风险监管制度，加强对银行业风险管理的监管力度。今后，我国可将流动性风险、创新风险以及综合经营过程中业务交叉的相关风险作为银行风险监管的主要对象。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有