--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2010/0811/32661.shtml" title: "关于教育资金来源和使用效率的思考" meta_description: "《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布，教育资金来源和使用效率成为关键。我国教育投入存在总量偏低、结构不合理、使用效率不高、社会力量有待拓展等问题，2008年财政性教育经费占GDP的3.48%，离4%目标尚有差距。" publish_date: "2010-08-11" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 关于教育资金来源和使用效率的思考 > 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布，教育资金来源和使用效率成为关键。我国教育投入存在总量偏低、结构不合理、使用效率不高、社会力量有待拓展等问题，2008年财政性教育经费占GDP的3.48%，离4%目标尚有差距。 ## 一、详细说明 近日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》发布。这是国家为促进教育科学事业改革和发展，全面提高国民素质，加快社会主义现代化建设进程勾画的美好蓝图。这表明，提供满足社会需求的高质量教育资源是今后教育改革和发展的重点和核心。随着社会经济发展，人民群众更新知识的愿望越来越迫切，对教育服务的要求也越来越高，教育消费将成为长期性和经常性的消费热点。把中国从一个人力资源大国变成一个人力资源强国，做大、做强教育“蛋糕”，教育资金来源和使用是关系教育改革和发展未来的重要一环。财政拨款和教育投融资对充实教育资金来源极其关键。解决好教育资金来源和提高其使用效率才能够为教育振兴提供长足动力。 我们认为，要实现教育公平和效率，必须做到：一方面要落实义务教育公平，实现起点公平。作为纯公共产品，义务教育应实行全面免费供给，有条件的地方可将免费义务教育延长至12年。同时，应降低准入门槛，允许社会在更广泛领域办教育。另一方面要转变政府职能，改革教育体制，实现高等教育社会化、市场化。高等教育不是纯公共产品，应充分发挥市场和社会力量，政府主要提供服务和发挥监管作用。世界一流大学大多数为私立，资金来源主要靠社会捐赠和学费收入。我国应借鉴发达国家经验完善教育投融资体系，不断拓宽资金来源，提高资金使用效率。 一、我国教育投入现状和问题 缓解教育资金短缺是一个世界性难题，也是中国教育改革和发展亟需破解的一个重要课题。经过30多年努力，我国形成了从幼儿教育到高等教育的完整国民教育体系，从一个人口大国变成一个人力资源大国，正在向人力资源强国迈进。2009年全国教育事业发展统计公报显示，我国教育公平取得新进展，教育结构进一步优化，教师队伍建设成效显著，素质教育扎实推进，办学条件不断改善。但是，从我国教育投入来看，还存在总量偏低、结构不合理、使用效率低下以及社会力量有待拓展等问题。 （一）总量偏低 党中央、国务院一直高度重视教育，各级财政不断加大财政投入力度，社会各界也积极通过各种形式投入教育，我国教育投入总量不断增长，但离社会需求和建立现代教育体系的目标还有一定距离。以国家财政性教育经费为例，2008年为10463.32亿元，比1978年的75.05亿元增加了138倍，占国家财政支出的16.72%，占国内生产总值的3.48%，离《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的财政性教育经费占国内生产总值比重4%尚有一定差距。国家财政性教育经费支出比重较低，与我国财政收入占GDP比重偏低以及我国教育管理体制和财政分权体制有关，提高教育财政投入比重任重而道远。 （二）结构不合理 国际经验表明，基础教育的公平效应大于高等教育。为了更好地体现教育公平，政府应调整教育财政支出结构，重点支持基础教育，提供免费的基础教育。根据《义务教育法》，我国义务教育应是九年。有专家早就指出我国高等教育经费比重偏高，初等教育、中等教育和高等教育三级教育投入分配比例不合理导致中小学办学条件恶化。生均教育支出是衡量教育投入的重要指标，与教育质量和效率成正比。2005年，我国小学、初中、高中和大学的生均预算内事业费比例为1:1.1:1.5:4.1,很显然高等教育经费比例仍然偏高。 （三）使用效率不高 我国教育经费管理效率虽然不断提高，但还有较大改进空间。有研究发现，用生均教育经费占人均GDP的比例来比较，即教育经费的利用率，2000年OECD国家高等学校生均教育经费占人均GDP的比例平均在0.4，同期我国为2.0，也就是OECD国家只需要0.4个人的人均生产总值就能培养一个大学生，而我国则需要2个人，还不包括家庭支付部分，足以看到我国教育经费使用效率低下。 （四）社会力量有待拓展 我国著名教育家陶行知先生曾说过，“不运用社会力量是无能的教育，不了解社会需求是盲目的教育”。教育乃国家之大计，政府责无旁贷，但并不是要求政府包办教育，充分利用社会力量融资尤其必要。截至2005年，我国政府预算内教育经费始终占教育总经费的50%以上。另一方面，家庭和社会团体投资教育，不仅在于能够弥补经费投入不足，更多地在于改善教育治理结构，提高公众教育参与度，实现全民办教育。 二、我国教育投入的制约因素 传统文化、教育观念、居民收入水平和经济发展水平是影响我国教育投入的重要因素，教育投融资体系不完善则是最根本因素。同时，解决教育投融资问题不仅在于解决经费困难，更在于提高教育资源的利用效率。 （一）教育优先发展战略有待落实 世界银行的研究认为，劳动力受教育时间每增加一年，就能提高劳动生产率9%。这说明，提高全民素质是社会可持续发展的基础。有些地方不严格执行《教育法》规定的切实保证教育经费“三个增长”，提高国家财政性教育支出占国内生产总值比例，制约了教育投入增长。同时，制度和政策因素也有碍社会资金投入教育的积极性。 （二）代际投入差距恶性循环 教育不平等引起就业不平等，就业不平等引起收入不平等，收入不平等引起生活不平等，从而导致下一代又不平等，代际效应很明显。教育不平等导致地区经济发展水平不平衡，投融资环境不平衡；教育投入不平衡，经济欠发达地区落后的教育水平又导致经济发展水平较差，陷入教育投入代际恶性循环怪圈。由于历史原因，地区之间的各种文化、社会和经济差异造成了东西部地区教育投入差距逐渐拉大，地区之间教育投融资代际差异较大。对政府而言，由于难以平衡教育拨款的公平和效率，短期内难以改变教育投融资代际差异。 （三）投入渠道窄 目前，我国的教育资金来源主要是政府财政拨款，初等教育和中等教育主要抱“等、靠、贷”思想，只有少数高校探索了新型投入模式，比如运用公私合作伙伴关系管理模式进行一些工程项目建设，还有一些中小学获得了一些公益基金或个人资助，大多数学校由于政策限制和自身条件不足没有积极主动探索构建多种投入方式。在政府主导的考试教育模式下，教育管理部门和学校没有动力去学习和实践新型投融资方式，教育投融资渠道较为单一。 三、美国教育投入的经验：以高等教育为例 美国成为超级大国与其先进的教育理念和完善的教育政策密不可分。美国通过教育责任制、选择机制和透明化实现教育公平和效率，责任制强调政府作用，选择机制实质上是市场机制，透明化是前二者实施的信息基础。美国也是高等教育最发达的国家之一，目前拥有3600多所高等院校。与高等教育规模增长相对应的是美国高等教育高度重视发挥市场机制，实现了融资渠道多元化，堪称高等教育资金来源多元化的典型模式之一。2003～2004年，政府拨款、销售服务收入和学费收入是美国高等教育经费收入的三大来源，学费收入也是美国私立高等教育经费收入的第一大来源。除此之外，美国高等教育经费来源还包括科研经费、合同经费和专利收入，捐赠收入，负债融资以及学生资助体系，美国高等教育投融资的主要特点是： （一）既重视政府调控作用，又重视发挥市场机制 美国高等教育投入注重同时发挥政府和市场作用，二者并不偏废。1.财政分级负担，各有侧重。美国政府财政拨款占公立高校资金来源的比例一般为50%，而且联邦财政拨款不占主导，主要由州和地方政府决定拨款规模和形式。美国每个州政府只资助少量公立大学。近年来，联邦政府财政投入占高等教育经费总额比例基本在10～14%之间浮动。2003～2004年，公立高校财政拨款中联邦政府只占28.72%，其余的都由州和地方政府预算拨付。另一方面，联邦政府对公私高等学校投入不是采取平均主义，也不是重点扶持公办高校，而是“假公济私”，对规模大、学术水平高的私立高校有选择地重点资助。2.引入市场机制，构建多元化融资体系。美国通过市场化手段打破教育资源垄断，引入竞争机制，既解放了学校内在的生产潜力，也提高了教育资源的使用效率。20世纪80年代以后，美国公立学校遭到猛烈抨击，美国实施了择校计划和教育券等多种形式的市场本位教育改革。同时，美国高等教育投融资引入“绩效”理念，将“公平”与“效率”、“公益”与“市场”科学结合，充分运用资本市场为高等教育拓宽融资渠道，形成政府、市场和社会组织三股力量相互补充的多元融资体系。 （二）实现捐赠制度化 捐赠收入是美国高等教育经费的一个重要来源，捐赠募捐数量之大，手段之规范，范围之广，历史上任何阶段都不能与今天相比，私立高等教育更是如此。2005～2006年，美国捐赠基金市值排名前15位的大学中，“常春藤联盟”院校占了5所，以排名第一的哈佛大学为例，2005年底其总资产达555亿美元，其中259亿美元为捐赠基金。文化背景、法律环境和鼓励捐赠的财税政策造就了美国蓬勃发展的社会捐赠教育事业。美国“常春藤联盟”院校成立之初都是靠捐赠。如今，社会捐赠已成为“常春藤联盟”院校持续增长、不可或缺的经费来源。“常春藤联盟”院校的社会捐赠已形成了成熟的制度化体系，主要是校友和慈善基金会的捐赠。 （三）探索负债融资 美国高校负债融资最早是靠政府直接贷款，那时是为了应对资金短缺和大量基础设施建设。联邦政府为公立高校提供的直接贷款项目既有校园基础设施建设和教学、科研仪器设备建设贷款，也有为公立高校的学生事务、教师事务、研究项目、学科建设等提供的贷款。美国高校负债融资主要有以下四种形式：联邦政府直接贷款，联邦政府担保贷款，州政府直接贷款或担保贷款，发行债券。 四、促进我国教育投融资发展的对策 根据发达国家教育投融资经验，发展中国家要改变教育供给导向战略，应动员更多资源投入教育，不断提供更多受教育机会。构建政府引导、市场激励的多元教育投融资体系，为完善现代国民教育体系提供源源不断的财力，有助于真正实现学有所教、学有所成、学有所用。 （一）不同教育类型应分类指导 提高教育投资主体积极性，促进教育投融资发展，必须有步骤地分类进行。教育是一种特殊服务业，并不是所有类型的教育都是纯公共产品。小学及初等教育可以被认定为纯公共产品，具有很强的外部性，对低收入群体和中西部贫困地区，政府应大力支持，避免因学致贫。对高等教育和职业教育来说，应该逐步降低准入门槛，放开市场，甚至不再直接投入。在很多发达国家，即使是公办高校，政府出资比例也非百分之百。此外，要做好高等教育投融资，政府还应做到两个方面：一方面是成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证，提高重大教育项目投融资决策的科学性。另一方面是推进政校分开，“管”、“办、”“评”分离，减少教育部门直接办学，构建政府、学校、社会之间的新型教育投融资关系。政府主要负责提供公共服务，民间资本负责出资办学，社会力量负责评价学校的效率，三者各司其职共同促进教育服务业投融资市场蓬勃发展。 OECD研究表明，由于人口老龄化和教育普及程度已经很高，大多数发达国家公共教育投资占公共支出比例一直在增加，但占GDP的比例却在下降，政府教育经费增长落后于经济增长速度。更为重要的是，这些国家的基础教育公共资金投入规模是高等教育的3倍，除了因为基础教育的普及程度很高外，还因为高等教育私人承担的比重很高。发达国家教育投融资的实践说明，比较成功的经验是更多地动员社会资源，不能过分依赖政府财政资金。 （二）财政仍将是筹集教育资金的主要工具 教育投融资方式很多，政府财政主导无疑是最为重要的方式。随着我国综合国力提高和财政教育经费保障机制不断完善，各级财政对教育投入不断增加，财政资金在相当长时期仍然是教育资金的主要来源。一是完善各级政府教育财政经费分担机制，不断加大教育经费直接投入。百年大计，教育为本。财政投入是教育经费的主要来源，也是公共财政的题中应有之义。各级政府应优化财政支出结构，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障。二是加强教育经费管理，提高管理效率。建立教育经费科学化、精细化财政预算管理机制，在做好“两基”（基础工作和基层工作）基础上，科学编制预算，提高预算执行效率。三是探索构建教育经费财政横向转移支付制度。东部发达省份通过各种形式对口支援中西部教育由来已久，但目前仍没有建立体系完善的教育财政横向转移制度，更没有上升到立法层面。政府应通过立法等制度化方式保障发达省份教育财政资金源源不断流入中西部地区，建立发达地区对口教育财政支援长效机制和激励机制。四是财政“四两拨千斤”撬动民间亿万资金。财税通过减免税、补贴等多种手段鼓励和引导社会力量以捐赠等多种形式支持教育。 （三）充分利用资本市场融资 经过多年发展，我国的资本市场已经能够发挥牵引资金实现资源优化配置的基本功能。完善资本市场，让社会闲散资金实现优化组合，对教育融资意义重大。一是发展公益性教育基金。我国城乡居民普遍重储蓄，民间蕴藏巨额社会财富，具备发展公益性教育基金的客观条件。由于城乡居民收入快速增长，居民储蓄存款余额迅速增长，2008年我国城乡居民储蓄存款年底余额一举突破20万亿元，达21.79万亿元，按现价计算，2000～2008年间年平均增长率达16.5%。如果再加上金融资产，民间资金量非常庞大。二是发行教育股票。利用股票市场融资没有偿债压力，还可以降低财务风险，提高债务信用度。一方面可以对一些成长性较好和收益能力较强的学校进行股份改造，面向社会发行股票或者实行股份制合作办学。另一方面组建股份制教育投资公司，剥离教育主管部门资产作为政府股份，同时面向社会发行法人股和公众股。三是发行教育债券。教育债券可向社会公开发行，一方面具有公益性，另一方面其收益具有稳定性，具有良好发展前景。同时也要正确认识负债，适度控制规模，合理防范风险。 此外，条件成熟的地方还可以试验发行教育彩票，大面积推广公私合作伙伴关系等管理模式，与其他类型融资模式相互补充。 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