--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2010/1025/32669.shtml" title: "关于城市发展的几点思考" meta_description: "结合十七届五中全会关于“十二五”规划建议，分析城市发展面临交通拥堵、资源短缺、环境污染等“城市病”，以北京为例列举机动车超453万辆、高峰拥堵路段超140条等数据，探讨城市化最终目的与城市发展战略。" publish_date: "2010-10-25" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 关于城市发展的几点思考 > 结合十七届五中全会关于“十二五”规划建议，分析城市发展面临交通拥堵、资源短缺、环境污染等“城市病”，以北京为例列举机动车超453万辆、高峰拥堵路段超140条等数据，探讨城市化最终目的与城市发展战略。 ## 一、详细说明 “城市，让生活更美好”（Better City, Better Life），是2010年上海世博会的主题。但现实中我们生活的城市更像感染了“城市病”：交通拥堵、资源短缺、环境污染，堵车成为了生活的常态，逃离“北上广”也成为了热议的话题。近年来一线城市的房价上涨过快，但相应的公共服务没有同步发展，教育、医疗等公共资源供给相对不足，城市新移民在一线城市安居乐业变得越来越难。 刚刚闭幕的十七届五中全会通过了关于制定“十二五”规划的建议。该建议提出，制定“十二五”规划要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。可以预期，优化产业结构和区域布局、推动城市化进程以及低碳发展模式可能成为将来城市发展的主导思路。 城市化发展战略承担了缩小城乡差距、为经济发展提供新动力的重要期待，但城市化的最终目的是为了让人生活得更美好。我们需要怎样的城市化？城市，如何才能让生活更美好？结合学习五中全会精神，我们对城市发展的问题进行了一些思考。 一、城市发展的主要问题 根据联合国的估算，到2010年，全世界的城市人口将占总人口的55%。在城市飞速发展的今天，人们的城市生活也越来越面临一系列挑战。高密度的城市生活模式不免引发空间冲突、文化摩擦、资源短缺和环境污染。城市的无序扩展会加剧这些问题，最终侵蚀城市的活力、影响城市生活的质量。 交通拥堵、资源短缺、环境污染，是“城市病”的三大特征。随着社会的快速发展，“病情”有加重的趋势。 （一）拥堵的城市 当前的城市交通拥堵问题已经成为中国一线城市的普遍现象。以北京为例，2001年12月7日让北京人记忆深刻，一场小雪让北京城变成了一个巨大的停车场。9年后的北京，机动车保有量已经突破453万辆，并仍以每天新增1900辆机动车的速度增长，北京的交通拥堵有愈演愈烈的趋势。无论坐公交地铁还是开车出门，对很多北京市民来说，每天上下班的出行时间都是以小时为单位来计算。中秋节前的9月17日，北京更是出现了有史以来最严重的一次堵车，晚高峰拥堵路段峰值超过140条，全城路面交通几乎瘫痪。 据有关部门统计，北京市在高峰期间仅在主干道行驶和拥堵着的车辆就接近300万。堵车所造成的经济损失没有权威的统计.仅燃油一项,每辆车如果按一小时1升燃油计算，仅高峰时期在主干道拥堵的300万汽车的燃油费用损失将超过2000万元。 （二）资源短缺 根据国务院2005年批复的《北京城市总体规划》，到2020年，北京总人口规模规划控制在1800万人左右。但北京市人大常委会通过专题调研掌握的数据显示，截至2009年底，北京实际常住人口总数为1972万人，其中户籍人口1246万人，居住半年以上的流动人口726.4万人。作为资源输入型的特大城市，北京98%的能源靠外地调入。人口膨胀导致水、电、煤、气、油等资源供应紧张。人口增长也加剧了基本公共服务与社会管理的压力。 人口快速膨胀的问题不仅发生在北京，上海市2009年的常住人口为1921万人，广州市常住人口也已经超过1400万。人口快速增长所带来的种种社会问题正在深远地影响着居民的日常生活。 资源短缺的压力日益突出。北京市政协调研显示，目前北京市98%的能源靠外地调入。全市年均可利用水资源仅为26亿立方米，实际年均用水约36亿立方米，超出部分依靠消耗水库库容、超采地下水及应急水源常态化维持。 （三）环境污染 由于人类生存的城市环境受到破坏和污染，引起城市环境质量下降，与城市市民的生存需要不相适应，从而严重影响人体健康和社会发展。城市环境问题不仅是社会问题和城市发展问题，而且是经济问题和政治问题。 环境污染包括日益严重的大气污染、水污染、土壤污染、垃圾污染和生态污染等等。 随着城市规模的不断扩大，人口的不断增加，城市经济、社会与环境之间的平衡被打破。人口大量向大城市和超大城市集中，超出了环境的承载力和环境容量引发了建筑稠密、住宅紧张、就业困难、道路堵塞、资源短缺和环境污染等一系列类似“城市病”的现象，给城市发展带来严峻挑战。 二、城市发展与城市发展战略 城市发展包括经济、文化、社会等多方面的发展。这些不同方面发展的集合在一定程度上反映了城市在一段时间里演化的综合结果。经济发展只是城市发展的一个方面，但对整个城市的发展起着至关重要的作用。良好稳定的经济发展可从一个侧面推动城市其它方面（如文化和社会等）的发展，其强大的“蝴蝶”联动效应使城市发展获得了强大的动力。 然而，城市发展的最终目的不仅是经济发展，同时也应在自然环境、人文环境等方面实现进步和发展。城市在经济实力获得提升的同时，人民的生活质量、环境等也应得到全面的提高和改善。理想的城市发展应该包括影响城市发展的经济、社会文化、环境等各方面的进步。 顾名思义，城市发展战略指关系到城市发展的重大的全局性谋划。为城市指引方向的战略应涉及城市的多个方面，这样才能保证战略的前瞻性、科学性和可操作性。城市发展战略与战略规划有所不同。后者主要是对城市发展战略的展开、分解和具体化，即战略的实施方案。城市发展战略属于城市发展纲领性的指导文件，战略规划是城市发展的具体方案，前者是后者的基础。没有正确的战略，就不可能有正确的战略规划，而缺少了战略规划的战略也不具有实际意义。 我国的城市发展战略和战略规划主要以各个城市制定的“五年计划”的形式存在，目前我国各个城市正在组织编制“十二五”规划。“十二五”规划以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，预计区域发展、产业结构升级可能成为“十二五”的重要发展方向。 三、国际经验 城市的多样性决定了不同国家在城市化进程中采取了不同的发展模式。不同的世界城市在可持续发展中实行了不同的发展战略和战略规划，它们各具特色的实践活动，对我国的城市发展有积极的借鉴意义。 （一）东京的发展模式 东京是公认的世界顶级城市之一。20世纪中后期，由于一度忽视环境保护、一味追求经济的高速增长，其环境不断恶化。为此，从20世纪80年代开始，当地政府采取了一系列旨在促进城市可持续发展的政策措施。 1.调整产业结构，控制工业污染。为治理工业污染，杜绝污染源，当地政府大力降低工业企业所占的比重，并提高第三产业所占比例。进入20世纪80年代以后，由于工业结构和布局的调整，高附加值工业的发展，以及对工厂采取转移和集团化的措施，其产业结构逐步合理化，工业污染得以控制。 2.绿化环境。随着环境的恶化，城市绿化成为改善城市环境的重要手段。绿地规划也成为城市可持续发展战略的重要内容。政府设置了六个“绿化咨询所”，提供有关绿地信息、进行绿化指导；大力开展公路绿化，在形成良好城市景观的同时发挥保障交通安全、防灾、减少噪音和大气污染的功能；加强对公园绿地的保护与调整，使其得到更好的利用。 3.水资源的保护和再利用。为解决其在可持续发展中的供水问题，当地政府采取了一系列保障措施。首先是实行水资源的总体规划和统一调配；其次是推进节水政策，建设节水型都市；第三是雨水的综合再利用。 4.城市垃圾处理和废弃物的再生利用。市政府对垃圾的处理有一套完整的管理办法，其基本方针是减少垃圾量和确保填埋处理，并积极推行废弃物的再生利用。如利用垃圾焚烧余热进行发电、将污泥作为发电设备燃料利用的“污泥燃料化设施”等。 5.城市公共交通优先体系建设。当地政府20世纪末启动了《21世纪东京畅通工程—扩大作战五年计划》，主要内容包括改善道路设施，充分利用停车场，加强交通宣传等等，其中最为突出的措施是公交优先线路。因此，尽管路窄车多，但交通秩序良好，并不十分拥堵。除了拥有发达的公共交通网络之外，其人性化、先进的道路管理以及完善细致的交通安全设施起到了关键作用。 当地政府在交通设计、建设上的人性化理念体现的非常到位，并且十分重视细节的处理，将“以人为本”的理念贯彻到实际工作中。 6.注重环境保护。主要包括汽车的低公害化，改善大气环境、减少城市噪音等。为了解决其大气污染问题，通过强化规制和市场诱导等措施。例如，根据《噪声限制法》、《东京都公害防治条例》的规定，以市区为中心对噪声污染制定了限制性措施。为减轻环境负荷，导入新的能源，如太阳能、风能，加强资源和能源的再利用。为缓解东京的“热岛”现象，加强了屋顶绿化、人行道换装透水材料、推进环保型建筑。 针对城市环境保护，当地政府先后制定了一系列制度条例，如《环境管理计划》、《地球环境保护行动计划》和《环境基本条例》，规定了一系列环境保护的基本措施。为了综合推进东京湾的水质改善，政府也制定了《水边环境保护计划》，修订了《水质污染防治法》。 （二）韩国首尔的经验 首尔市区人口1000万，大都会人口2300万，是韩国最大的城市，世界第七大都市，是韩国政治、经济、文化教育中心。首尔几十年来的快速增长既带动了整个韩国的工业化进程，也带来了住房短缺、交通拥挤、地价房价飞速上涨、环境污染、城市生活舒适程度下降以及地区间贫富差距加大等问题。 从1964年的国务决策开始，韩国就已经明确了控制城市快速增长的方针，此后的几十年里，政府通过行政、规划、经济杠杆等手段，颁布了一系列的法律法令，采用了许多的具体措施以贯彻这一方针。 1.行政对策 韩国政府认为城市的生产部门和政教机构是首尔市吸引人口的主要因素，为此韩国政府制定了一系列政策,分散工业、学校和政府机关。 1964年的《控制快速城市增长的国务决策》就提出不鼓励首尔的新工业开发以及二级政府机构在地方城市的重新分布。1967年颁布《地方工业促进法》，鼓励生产设施向人口较少的省区转移。1972年的《首尔土地利用控制》又提出了减少首尔居住和工业用地的区划，在首尔外重新安排政府机构。1977年，韩国制定《工业分散法》，规定与城市土地利用规划相违背的工厂必须进行搬迁。同年，颁布《环境保护法》，该法将污染工业强行迁至首尔西南的安山新城。1990年代开始对工厂、学校等人口集中诱发设施的新、扩建进行总量控制。 1970年代,为了均衡开发国土,从根本上解决向大城市过度集中的问题，韩国政府提出培育相对于首尔的增长极，在具有区位优势的东南沿海地区蔚山、浦项、马山、温山等地建设机械、石油化学、钢铁、输出自由基地等产业园地，并制定了《产业基地开发促进法》以有效地开发建设工业园地。 1982年，韩国颁布《首都地区管理法》，目的是对整个首都地区的经济发展、土地使用和基础设施安排进行统一部署和管理，取代先前局部的管理和控制方法。该法确定了首都地区的边界，将迅速发展的地区作为首都地区，提出制定首都地区规划，并设置了首都地区管理委员会。 20世纪90年代，韩国政府在区域发展上引进地方广域圈开发战略，认为如果把具有职能联系的城市捆绑在一起，即以城市群为单位进行开发时，就可以互补职能上的不足，提高投资效率。基于上述认识，韩国政府决定促进具有规模经济的地方广域圈的开发，并于1994年制定了《有关区域均衡开发及中小企业培育法律》。 2.规划对策 1970年，韩国的城市规划法颁布，该部法律是创造开发限制区(主要就是绿带)的法律基础。1971年开始设置开发限制区域，首先设置在以首尔为首的大城市周边区域，然后逐步扩大设置于中小城市周边地区。首尔的绿带由农田和林地构成，设在围绕城市密集区15公里半径处，总计1567平方公里，占首都地区的29%。首尔绿带政策成功地控制了城市向周围农村地区的蔓延，并且保护了城区周围的自然和半自然环境。 1984年，按照《首都地区管理法》(1982)的要求，韩国政府制定了《首都圈整治规划》。该规划将都市圈分为5个分区，对各地区实施不同的发展战略。各地区申请项目由首都地区管理委员会审查决定。规划的主要目的是根据不同地区的基础条件，制定和限制各自行为，通过开发鼓励发展地区，吸纳从限制和控制发展地区分散出来的人口和工业。 3.经济政策 为了加速工业的外迁过程以及控制学生和其他人口的内迁，韩国政府还采用了税收、收费等不同经济手段。如对迁出首都的公司和企业实行减免税，而对都市区企业的建立和扩张征以3至5倍的重税；对首尔与其他地区学校采取不同的收费方案，以限制中、高等院校学生向首尔转移；引人大城市新居民人头税；对拥塞抑制区内的人口诱发设施如写字楼、商业用建筑、公共楼房、复合用途型建筑的新建、扩建或变更用途时，征收拥塞费。 四、几点思考 数百年来，从“乌托邦”到 “理想城市”、“田园都市”，人们对“和谐城市”模式的讨论，从来没有停止过。如何构建和谐城市，建立城市在空间与秩序、精神与物质方面的平衡与和谐是城市建设者和管理者的重要责任。 （一）调整城市发展的考核指标体系 应改变现有考核指标体系唯GDP的理念，增加有关城市居民生活质量因素的权重。城市发展战略应由“建设城市”适当地向“经营城市”转变，“健康城市”、“宜居城市”、“生态城市”应是城市发展的题中之义。在发展经济的同时，应更关注与居民生活休戚相关的其他指标。例如，联合国有一整套城市考核的指标体系，更关注居民生活舒适度，空气、饮水质量等与生活息息相关的指标占有一定比重。 （二）把握好城市化的发展重点 当前的城市化应把握两个重点：一是中小城市和中心镇的发展；二是转移劳动人口的市民化。转变城市化发展模式要求增强城市的可持续发展能力，应建立节约使用土地资源、水资源和能源的新机制，发展资源节约低碳型城市；贯彻规划与管理并重的理念，强化监管，提升城市的管理水平。 一定空间的人口资源环境承载能力是有限的，现在部分大城市已经超载，不利于可持续发展。内地部分地级市以及县城，人口从几万到几十万不等，发展潜力很大。应该创造条件，发展县域经济，应加强中小城市的基础设施建设，提高其公共服务能力。城市要为有条件的农民进城转为市民创造条件，通过以工促农、以城带乡，把基础设施延伸到农村，把公共服务覆盖到农村，使留在农村的人也能够共享经济社会发展的成果。 （三）把握好城市化与产业布局优化调整的关系 中国现在处于城市化的高速发展阶段，应把握好城市化与产业结构优化布局的关系。应适当限制超大城市的无序发展，鼓励区域型中心城市和中小城市的发展， 随着超大城市资源与环境约束的逐步提高，某些制造业产业、劳动密集型产业在一线中心城市发展的成本也越来越高，应制定相应的产业政策鼓励其向具有成本优势的地区转移。具有产业竞争力和成本优势的中小城市，应成为农村剩余劳动力转移的重要地区，使产业结构的地区布局更为合理。 （四）城市规划应注重科学，适度超前 城市规划，应与合理的产业布局相结合，在规划与管理城市的时候应更为关注城市居民生活质量的提高。交通基础设施配套建设应科学预测人口数量与机动车保有量增长的空间，科学疏导人流、车流与物流。 （五）制定低碳发展的“城市发展方案”和行动路线图 城市发展呼唤低碳模式。从能源安全的高度来看，低碳发展是城市可持续发展的内在要求。如何在保护资源和环境的情况下减少单位GDP能耗、降低能源碳排放强度、提高能源利用率，已经成为全社会亟待解决的问题。面对严峻的能源和环境约束，我国有必要从发展战略的高度审视低碳的发展模式。应探索建立低碳发展的长效机制，加快制定节能型“城市发展方案”和行动路线图。建立低碳发展统计评价指标体系，形成一个具体的、可操作的节能城市发展思路与实施方案，将低碳发展纳入到城市发展的“十二五”规划当中。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 机构：上海国家会计学院 - 版权声明：上海国家会计学院版权所有