--- source_url: "https://www.afdi.org.cn/2011/0126/32683.shtml" title: "2011年美国地方债务危机前瞻" meta_description: "2010年美国经济缓慢复苏，GDP增速约2.6%，但地方政府债务危机逐渐显现。加州州长施瓦辛格卸任时留下250亿美元赤字，州债务达3650亿美元，占GDP18.8%。2010年底地方债务余额达2.8万亿美元，市政债规模世界第一。2011年地方债务危机可能成为影响美国经济的最大问题。" publish_date: "2011-01-26" modify_date: "2023-11-30" author: "亚太财经与发展学院" publisher: "亚太财经与发展学院" category: "AFDI动态" language: "zh-CN" priority: 0.5 --- # 2011年美国地方债务危机前瞻 > 2010年美国经济缓慢复苏，GDP增速约2.6%，但地方政府债务危机逐渐显现。加州州长施瓦辛格卸任时留下250亿美元赤字，州债务达3650亿美元，占GDP18.8%。2010年底地方债务余额达2.8万亿美元，市政债规模世界第一。2011年地方债务危机可能成为影响美国经济的最大问题。 ## 一、详细说明 2010年，美国经济继续缓慢复苏，GDP增速有望到达2.6%。非农业人口失业率在第4季度下降至9.4%，社会消费在假日经济的刺激下开始抬头，投资者也普遍看好美国经济前景。与此同时，美国地方政府债务危机也开始逐渐显现，债务违约风险持续增加，部分地方政府濒临破产边缘。2011年1月3日，美加州州长施瓦辛格卸任，留下250亿美元赤字，州债务已经上升至3650亿美元，GPD占比达18.8%，引起美联储和联邦政府的高度关注。展望2011年，美国地方经济前景依然存在诸多不确定性，继房地产泡沫破灭后，地方债务危机可能成为影响美国经济的最大问题，或将造成一系列地方政府破产，进而威胁其社会经济的运行稳定性。现就美国地方债危机情况简述如下，供参考。 一、美国地方债概述和现状 （一）概述 1.美国债务构成 美国的债务构成基本可分为三个部分：政府债务、企业债务和个人债务。其中政府债务主要由联邦政府债务和地方政府债务（包括州、郡 及市政府）构成。2010年底，联邦债务余额突破14万亿，而地方债务余额也达到2.8万亿美元。如果按目前的增加速度，2011年4月初，联邦债务即达到法律规定的国债上限，面临着“债务违约”问题，而地方部分市级政府则可能因“债务违约”而陷入破产危机。 2.地方债融资渠道、性质和原则 美地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资，其中市政债券是用于支持基础设施项目建设的重要融资工具，也是地方债的主要构成形式。地方债券主要有州或市级发行的债券，一般用于公共事业，为学校、道路、环境和住房等基础设施以及其他公共投资筹集资金，按债务偿付担保可分为一般责任债券和收益性债券。前者只能由具备税收职能的地方政府发行，由地税作担保；后者以具备事业收费能力的机构发行，以事业收费作担保。从发展趋势来看，收益债券在市政债券中所占的比例在不断提高。随着市政债券的发展，还出现了混合债券、特种债券等其他新品种。 地方政府会通过立法对债券的发行权、发行规模进行限制，无需上一级政府的批准。一般情况下，地方债只能用于公共投资，但在特别情况下，也可通过法律形式发行赤字债券，用于平衡地方特别是州一级政府的预算。 市政债的绝大部分是1年以上期限的长期债券，典型的有10年、20年甚至30年期，总体来看，长期债务占美国地方政府债务的90%以上。市政债券的投资者主要为个人投资者、货币市场基金、共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。个人投资者主要以家庭为主，机构投资者以商业银行和保险公司为主。 3.地方债发债流程 由于美国的政治体制是联邦制，州和地方政府发行市政债券并不需要上一级政府的批准或同意，即各州发行市政债券不需要联邦政府批准，地方政府发行市政债券也不需要所在州政府的批准，而且美国的《证券法》规定发行市政债券也不需要向证券交易委员会（下简称SEC） 报告和登记，因此，是否发行市政债券，完全由本级政府确定。以加州橘郡为例，流程如下： 加州橘郡是通过监督委员会进行管理的，该委员会由5位全职委员组成，每位委员由选举产生，任期4年，拥有立法、财务和警察治安的权力。该委员会在财务方面的权力具体表现为：财务审查、监督公共资金征集使用、公共基金的投资和再投资权、批准财政预算和决算、债务融资权（包括发行市政债券权力）。 发行到期期限少于13个月的短期债券由司库向监督委员提出建议，而超过13个月的长期债券则需要由郡首席行政长官向监督委员会提出建议，由监督委员会决定是否发行债券。发行债券的建议以书面形式向监督委员会提出，委员们进行广泛讨论和听证后进行投票。在发行债券的过程中，监督委员会或者其委托的行政官员还可以聘请财务顾问、债券律师和承销商来帮助发行债券。 美国加州橘郡发行市政债券流程图 (二)地方债的发展 美国地方债券始见于1817年，但直到20世纪70年代，美国市政债规模仍旧相对较小，1975年市场存量只有250到490亿美元，相关监管也没有引起政府的足够重视。当时市政债的参与者主要是银行、承销商和律师，购买者主要是富有的个人投资者、银行和保险公司，市政债相关信息披露很少。 然而最近几十年市政债规模急剧增长，截至2008年底，美国地方债发行余额为2.6万亿美元，规模为世界第一，当年GDP占比为19%。仅2009年为应对金融危机，市政债又共计发行4096亿美元。截止2010年底，现有市场存量已达2.8万亿美元。尽管市政债常被看做持有到期类投资品种，但市场交易量仍旧很大。2008年，二级市场交易达1100万笔，总交易量达5.5万亿美元。到目前为止，市政债发行主体已达5万家，市场投资者结构也在发生变化，个人投资者已占绝大多数。 二、地方债务风险 （一）风险积累 1.地方债务迅速膨胀 2007年次贷危机之前，美国经济发展态势较好，各州纷纷发行债券，重点提高福利开支和公共事业的投入。金融危机的爆发令地方财政收入大幅度减少，为了继续维持公共服务，同时刺激经济，地方政府仍然增发债券，其中就包括“建设美国债券” 。该债券是美国联邦政府于2009年初推出的经济刺激计划中的一项内容，目的是鼓励地方政府发行债券为基础设施建设提供融资。计划规定，该债券于2009年4月发售，2011年1月停发，但未限定总额，同时美国财政部还为各个州政府及市政府发行的“建设美国债券”支付35%的利息。 在不设限额和贴息补助的两大因素鼓励下，各州发债量迅速增长。从该债券发售开始，仅用8个月即达708亿美元，涉及47个州，在市政债券市场占比为19.2%。到了2010年底，该债券呈加速增发趋势。旧金山公共事业委员会的副首席财务官甚至指出，加快发债速度可以获利。 虽然按照美国财政部的说法，该债券“成功地帮助修复了严重受损的金融市场，令一些能够创造就业的基础设施建设项目以较低的成本获得大量信贷”，但实际上，它也推动了地方债务的快速膨胀。 2.市场评估和操作风险加大 首先，美国传统地方债券属于一种分期偿还的长期融资工具，随着偿还期数的增加，债券持有期内风险将会逐渐降低。由于这些债券有地方政府的税收和事业收费作保障，有地方债券保险公司提供担保，因此即便发生违约，投资者通过地方债券保险可以获得所保债券本息，投资安全系数较高。但是，在金融危机打击的背景下，地方债和赤字都在快速上升，还债能力却相对下降，债券市场已经开始变得不稳定。 其次，从市场操作的角度看，地方债券市场风险也在不断增长。以2010年第一季度末的统计数据为例，当时基金持有的资产总额为3690亿美元，其中包括大量的“浮动利率即期债券”（也称“浮动利率即期票据”）。票据持有者有权在指定的时间以指定的价格将长期债券（如20年）卖给票据发行方。简言之，债权方能以浮动利率将本来作为长期融资工具的长期地方债转变为短期债券，并要求发债机构回购。在这种情况下，长期地方债券的稳定性几乎消失。在市场流动性充裕的时候，信用评级机构很少评估流动性风险，对申请发行的各种债券进行评级较为宽松，不对长期债券能否应对赎回潮问题做出谨慎考虑。这与“次贷危机”前的债券市场繁荣极其相似。然而，一旦出现流动性短缺，结果将是灾难性的。 第三，地方债务评级的参考标准主要依据的是“信用增级”，即地方债担保公司的信用而非发债人的收入状况。这不但在一定程度上隐藏了债务人的偿债能力风险，同时还将债权人的收益风险与债务保险公司挂钩，一旦债务保险公司评级下降，即会引发债券市场的连锁震荡。目前，美国最大的两个地方债券保险公司AMBAC公司和MBIA公司都面临困境。前者已经申请破产保护，正在逐渐走向破产清算程序，后者则陷入自身债务。 (二)违约危机 据统计，1999年至今，在美国地方政府发行的3.4万亿美元的市政债中有240亿美元发生违约。仅2008年，就有140只市政债券违约，金额达80亿美元。之后，情况持续恶化。以2009年7月至2010年5月间为例，10个月期间共有207个市政债券发行机构违约，欠债总额达60亿美元。截止至2010年第一季度，美国州政府和地方政府的债务总额为2.8万亿美元，其短期债务很可能造成巨大的流动性风险，使州政府面临清偿力危机。华尔街的金融分析师指出，2011年美国地方市政债券违约情况将会大量爆发，涉及金额可能高达上千亿美元，并对规模近3万亿美元的美国市政债券市场造成冲击。 （三）财政风险 美国财政部指出，经济疲软导致财政收入减少，失业率高企造成失业救济等财政支出明显增加，州和地方财政正面临巨大挑战，而债务违约的阴影将令财政风险进一步加剧。 以美国加州为例，其经济总量位居全国之首，被称为“世界第八大经济体”。然而，2011年1月3日，加州州长施瓦辛格卸任时留下了250亿美元的财政赤字，新政府上台伊始，即着手发行新的债券以平衡支出。实际上，面对普遍存在的赤字和多年积累下的债务，美国多个州已经着手出卖政府资产，包括市政供水系统、机场、办公楼以及停车计费经营权。然而，2011和2012财年仍将是美国地方政府赤字压力较大的阶段，据估计，两个财年总和可能高达1150亿美元。如果地方政府的赤字问题无法得到有效遏制，其偿债能力及债券保险公司的评级势必受到影响，直接或间接导致市政债券违约率提高，市政债券市场将会受到强烈冲击。 三、美国地方债务危机的影响 （一）逐渐引起重视 美国州级地方政府即拥有相对独立的财政收支体系，拥有发债权力，与欧元区内部国家有相似之处。因此，当美国地方债风险加剧时，各方立刻给予密切关注，甚至将其称为“美版欧债危机”。市场投资者开始减持地方债，同时推高了与地方债相关的信贷违约掉期。业界普遍认为，虽然与欧盟不同，美国在50个州级政府之上有严格意义上的中央财政和发挥央行作用的美联储，可以对陷入债务危机的地方政府实施救助，但是目前美国有47个州存在财政问题，占比达94%，债务违约的风险不断高涨，再加上联邦政府本身的债务已经突破14万亿，救助能力非常有限。因此，一旦违约风潮出现，地方债务危机的破坏性堪比“次贷危机”。 （二）经济影响 目前，美国总体经济复苏缓慢，联邦和地方政府财政都在着手削减开支，给经济增长带来一定阻力。如果地方政府债券市场出现危机，可能引发恶性循环。如果得不到财政救助，地方政府将继续减少服务并裁减岗位，甚至破产，这会拖累经济增长。如果得到财政救助，却会增加联邦赤字，最终转变为联邦债务，影响市场评级，并导致国债利率上升，加大偿债成本，极可能引发新一轮的全球性的主权债务波动，届时将对其财政造成更大的压力。 由于美国是世界上最大的经济体和终端消费市场，与全球市场休戚相关，一旦其复苏进程受挫，无论是出口驱动型的新兴市场国家，还是其他发达经济体，都会受到波及。 （三）破产问题 根据美国《破产法》，州政府无权申请破产，因此并不会像企业那样进入破产程序，进行清算。各州只能通过削减开支、增税来平衡赤字。但是，在郡市一级政府，根据法律，当发生债务违约时有权申请破产。地方(市)政府有权申请破产，而且财政收入的低下以及劳动力成本高企将迫使越来越多的地方政府寻求申请破产保护。自1937年以来，美国共有619个地方政府机构，大多数是小型公用事业机构或者区域申请破产。 （四）政治影响 奥巴马政府上台后，虽然采取了一系列提振经济和社会改革的措施，包括7870亿美元的经济刺激计划、医保改革、金融监管、基础设施建设、8750的大规模减税方案等，但是美国经济的疲软状态和不确定性始终没有得到根本改善，其政治支持率不断下降。2010年底结束的美国中期选举结果表明，民主党已经失去在国会中的主导地位，共和党重掌众议院后于2011年1月投票废除了奥巴马推行的“医改法案” ，而在地方政府层面上，29个州的州长由共和党出任，一半以上的州议会也由共和党控制。如果2011年，地方债务出现大范围内的违约，民主党的执政基础将会被进一步削弱，很可导致2012年的大选失败。 四、美国的应对措施 （一）地方政府 目前，美国地方债问题严重的各州已经在采取措施消减开支，在平衡赤字的同时提高债务偿付能力，加州将公立大学的学费提高32%，亚利桑那州对政府资产进行融资处理，即先将国会大楼和高等法院大楼卖掉而后再回租。在美国50个州中，已有一半的州开始裁减政府雇员，22个州开始推行无薪休假计划，28个州已经下令全面预算削减，其中很多州更推出针对特定机构的大幅削减计划。 （二）联邦政府 面对地方政府的债务违约风险，美国联邦政府可通过对其债券提供补贴，令其得以暂缓集中兑付的压力并进行债务重组，但是这种财政性质的援助首先会增加联邦政府债务和付息成本，其次也会引发地方政府“大肆发债，不计后果”的道德风险。 实际上，为了降低州政府的赤字及债务压力，美会众议院2010年8月10号曾通过总额260亿美元的救助法案，帮助各州政府缓解财政紧张状况，避免大量裁减教师和警察等公共部门员工。其中160亿美元用于支付“医疗保险救助划”，为低收入群体获得医保提供补贴；100亿美元用于为教育部门提供补贴。 （三）美联储 2011年1月7日，美联储主席伯南克在参议院预算委员会表示：美联储无意于“插手”地方财政，财务困难的地方政府不应指望从美联储获得贷款；美联储只会购买6个月内到期的有税收和其它收入保证的市政债券，而这些债券的市场占比只有2％；2010年通过的“金融改革法案”规定美联储不能向无力偿还债务的借款人提供借贷或紧急援助；面临债务违约 困境的地方政府只能向国会提出援助申请。 （四）救助机制 次贷危机前，美国各州通常会预留部分日常开支作为应急储备金，2006年这一储备率约为12%，也被称为“雨天基金”。但到了2010年中期，这项“雨天基金”几乎消耗殆尽，有14个州的储备金率下降到1%以下。即使是这一美国历史最高储备金比率也不足以弥补多数州的预算缺口，地方政府都花光“雨天基金”。为此，美联储主席伯南克呼吁提高各州“雨天基金”规模，以应对可能的困境。 五、几点思考 （一）美国地方债危机的成因 纵观近年来美国地方债的发展历史，不难看出，其与美国政府长期执行的货币扩张、借债消费的政策是一脉相承的，风险一直暗含其中。 首先，发债规模庞大，脱离实际偿付能力。20世纪70年代中期，美国市政债务规模较小，市场存量约为250到490亿美元，市政债的参与者主要是银行、承销商、保险公司。但之后几十年，随着货币扩张，赤字预算政策的盛行，美国市政债务规模急剧增长。为应对金融危机，仅在2009年就发行了4096亿美元市政债券，市场存量接近3万亿美元。而与此同时，地方政府的赤字水平却不断高涨，预计2011年可达1400亿美元。地方发债规模与偿债能力严重脱节。 其次，缺乏联邦政府的监管。美国地方政府只要有税收和事业收费能力，即可发行债券，进行市场化运作，而无需上一级政府批准，也无需向SEC申请，使得联邦政府无法对其进行有效的行政监管，在一定程度上造成债务泛滥。 第三，盲目减税削弱了偿债基础。在美国，由于选举政治的原因，地方政府的参选者经常以减税为口号争取选票。以加州为例，施瓦辛格依靠大幅减税的改革计划赢得了选民的支持，这一计划降低高达9.3%的个人所得税、停止对企业征收60%的失业保险，令该州税收大幅减少，仅2008年财年即同比下降27%，直接削弱了地方债券的偿付基础。 第四，开支过大。目前，美国各州开销比税收多出近5000亿美元，而且还面临1万亿美元的福利基金缺口，特别是在退休金、医保等方面的压力年年上升。 第五，市场运作机制。由于市政债券的市场评级主要参考地方债券保险公司的信用水平，从表面上掩盖了实际债务人的真实偿付能力和市场风险，同时长期市政债券的“浮动利率化”操作使之成为短期债券，加剧了债务人集中兑付风险。这些都为债务危机的爆发埋下了种子。 第六，一定程度的道德风险。在联邦政府监管缺位的情况下，仅依靠市场进行地方债务的融资行为，本身就是高风险的。而《破产法》又不允许州级政府的破产，迫使联邦政府最终得施以援手。在确信联邦政府为最后“埋单人”的情况下，地方政府发债变得无所顾忌，也是引发债务危机的重要原因。 第七，缺乏相应的救助机制。目前，依靠市场运作的美国地方债务并没有与担负央行职能的美联储间建立商业救助机制，而联邦政府若向州政府注资也需要获得国会批准，通常是一事一议，缺乏制度上的安排。 （二）美国政府可能选择 面对地方债务危机，美国联邦政府可能采取的行动如下： 一是联邦政府提供短期融资，即通过国会授权向债务违约风险较大的州提供应急资金，指定用途，延缓债务偿付期限，避免债务评级下调，提升市场信心。 二是着手制定地方债务监管机制，依据债券发行人的实际偿付能力对发行量、期限和保险机构实施资格审查，遏制其“债务冲动”，限制发债规模。 三是敦促国会立法，建立危机控制机制，同时与美联储达成谅解，争取商业救助。 四是扩大海外融资渠道，鼓励海外到美国投资，在不提高地方赤字和债务水平的情况下，加快基础设施建设，重塑经济环境，创造就业，提高税收和偿债能力，降低债务风险。 ## 二、引用与来源 - 原文来源：<> - 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